Включение в РНП. Уроки одного дела

Каким должен быть алгоритм действий антимонопольного органа, когда он привлекает хозсубъекта к такому специфическому виду ответственности, как включение в реестр недобросовестных поставщиков? Разберемся на примере конкретного дела, дошедшего до ВС РФ. Выводы суда по этому спору повлияют на правоприменительную практику положительно для добросовестных поставщиков, и в РНП не будут вносить формально без определения вины.

Суть дела

Федеральное казенное учреждение здравоохранения «Санаторий „Аксаково“ Федеральной службы исполнения наказаний» опубликовало в единой информационной системе извещение о проведении электронного аукциона «Поставка медицинских расходных материалов (электроды одноразовые для ЭКГ)». Начальная (максимальная) цена контракта составила 30 690 руб.

Победителем было признано ООО «Ника» с ценовым предложением 11 815 руб. 65 коп.

Учреждение направило ему проект контракта.

Общество не подписало этот документ в установленный законом пятидневный срок. В связи с этим заказчик разместил в единой информационной системе протокол признания участника аукциона уклонившимся от заключения контракта.

До публикации протокола общество по электронной почте направило заказчику письмо с просьбой не признавать его уклонившимся, поскольку товар в полном объеме изготовлен и готов к отгрузке, и предоставило обеспечение исполнения контракта.

В этот же день хозяйствующий субъект направил учреждению повторное письмо, где говорилось, что отвечавший за сделку сотрудник заболел ковидом. Это письмо содержало скан-копию подписанного обществом контракта и просьбу продлить срок подписания.

Также общество направило в УФАС России по Московской области заявление с просьбой рассмотреть возможность заключения контракта с учетом изложенных обстоятельств.

Решением управления от 23.12.2021 по делу № РНП-51461эп/21 сведения об ООО «Ника» включены в реестр недобросовестных поставщиков.

Вынося решение, антимонопольный орган не рассматривал вопрос вины заявителя. Фактически управление исходило из того, что для включения реестр недобросовестных поставщиков важны только объективные данные, и указало, что общество не представило доказательств заключения или невозможности заключения контракта в установленный срок.

Считая свои права нарушенными, ООО «Ника» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта УФАС по Московской области незаконным (дело № А40-47485/2022).

Позиции судов

Первая инстанция и апелляция признали решение УФАС по Московской области незаконным. При этом они разъяснили, что:

• у общества не было умысла уклониться от исполнения контракта, наоборот, действуя добросовестно и для наиболее оптимального удовлетворения государственных нужд, оно сделало все необходимые для этого приготовления. Термин «уклонение от заключения контракта» предполагает не только формальное нарушение требований законодательства, но и отсутствие реального намерения заключить и исполнить контракт. Для включения в РНП помимо факта нарушения необходимо установить направленность воли и недобросовестный характер поведения победителя аукциона. Нельзя внести лицо в реестр, не установив его вину в сознательном уклонении от заключения контракта. Основанием для включения является только такое уклонение, которое предполагает недобросовестное поведение хозсубъекта;
• антимонопольная служба проигнорировала, что заявитель произвел электроды в полном объеме, о чем уведомил заказчика до принятия протокола о признании общества уклонившимся;
• у общества есть необходимые ресурсы для исполнения контракта;
• при неподписании контракта действия участника закупки, направленные на его исполнение, а также заключение ранее аналогичных контрактов и их исполнение в отсутствие доказательств намеренного уклонения от подписания может свидетельствовать о том, что нет оснований для включения информации о хозсубъекте в РНП. В данном деле такие обстоятельства были.

С позиции судов, сумма контракта свидетельствует о явно несопоставимом наказании для ООО «Ника» с учетом правовых последствий для заказчика, вызванных незаключением проекта этого документа.

Однако кассация отменила принятые по делу судебные акты, признав решение антимонопольного органа законным. Она отметила, что:

• участник закупки должен не только намереваться заключить контракт, но и принять соответствующие меры. Вопреки мнению нижестоящих судов, уклонение от заключения контракта, являющееся основанием для включения сведений в РНП, может иметь место не только при совершении умышленных действий (бездействия), но и когда участник аукциона по небрежности не принимает необходимых мер и не обеспечивает заключение контракта;
• заболевание сотрудника, ответственного за подписание, касается вопросов организации обществом своей работы, надлежащего контроля за заключением контрактов, а не является форс-мажорным обстоятельством; победитель аукциона по небрежности не обеспечил совершения необходимых действий, не принял соответствующих мер;
• тот факт, что хозсубъект произвел электроды, не мог привести к принятию заказчиком другого решения, как и к вынесению УФАС иного акта, поскольку общество является производителем данного вида товаров;
• заключение контрактов в предыдущие периоды и их надлежащее исполнение не могли опровергать выводы антимонопольного органа о недобросовестном поведении хозсубъекта по конкретному аукциону.

Общество обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. И она была удовлетворена Определением СКЭС ВС РФ от 16.10.2023 по делу № А40-47485/2022 (далее — Определение).

Выводы Верховного Суда РФ

Включение в РНП должно рассматриваться как спецмера юридической ответственности

Не все проблемы правоприменения были разрешены в деле ООО «Ника».

Это отчасти вызвано тем, что законодатель не отнес включение в РНП к административной ответственности. Между тем ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

На наш взгляд, внесение в РНП с целью защиты публичного правопорядка и интереса ближе всего именно к административной ответственности. Как отмечает Д.А. ЧваченкоЧваненко Д.А. Государственный контракт как особая модель гражданско-правового договора. М., 2023. С. 203–226.
, природа такой ответственности, как включение сведений о лице в реестр, очевидно имеет публично-правовой характер. Во-первых, в данном случае нарушитель не подвергается какому-либо имущественному взысканию. Во-вторых, внесенный в реестр поставщик лишается возможности участвовать не только в торгах заказчика, инициировавшего его привлечение к ответственности, но и во всех остальных торгах в рамках закупок. В-третьих, включение в РНП не связано с восстановлением нарушенных прав заказчика. И в-четвертых, бремя интересующей нас ответственности не перекладывается на других лиц. Иначе говоря, нет ни одного критерия частноправовой ответственности, признанного научной правовой доктринойБрагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. 3-е изд. М., 2000. Кн. 1. С. 609–611 (автор гл. VII — В.В. Витрянский).
.

Возможно, отрицание включения в РНП как вида публично-правовой ответственности основано на том, что она наступает «за гражданско-правовое нарушение» — уклонение от заключения договора. Однако правильнее утверждать, что здесь имеет место идеальная совокупность: один и тот же факт будет входить и в состав гражданского правонарушения, и в состав такой специфической публично-правовой ответственности, как включение в реестр недобросовестных поставщиков.

ВС РФ не стал заниматься квалификацией этого вида ответственности, пояснив, что включение в РНП является специальной мерой юридической ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом обязательств, принятых в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа. Одним из последствий такого включения — в качестве санкции за допущенное нарушение — может быть ограничение прав на участие в торгах в течение установленного срока.

Принципы включения в РНП следует искать в функциях антимонопольной службы

Не вторгаясь в доктринальный спор о правовой природе данной ответственности, ВС РФ отыскал ее принципы в функциях ФАС России. По его мнению, применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции РФ, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (п. 4 и 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Высшая инстанция подчеркивает: чтобы использовать включение в РНП как меру ответственности, «орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения закона и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дать оценку существенности нарушения, степени вины участника, ущербу, нанесенному заказчику». В каждом конкретном случае антимонопольная служба должна выяснить приведенные обстоятельства, чтобы решить, имеются ли основания для включения субъекта в реестр в рамках установленной процедуры. При этом меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Налагаемые госорганами санкции должны соответствовать принципу юридического равенства и быть соразмерны конституционно защищаемым целям (постановления КС РФ от 30.07.2001 № 13-П и от 21.11.2002 № 15-П).

Эти позиции ВС РФ крайне важны: без них положения законодательства об РНП иногда толкуются как описывающие формальный состав правонарушения.

В ходе рассмотрения дела в высшей судебной инстанции сотрудник ФАС России настаивал, что включение в реестр недобросовестных поставщиков — обязанность антимонопольной службы, происходящая из закона. Поэтому следующие строки Определения, в которых на первый взгляд приводятся очевидные истины, должны были звучать так:

«Закон о контрактной системе не содержит безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

В соответствии с п. 13 Правил № 1078Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».
 орган контроля осуществляет проверку информации и документов, подтверждающих недобросовестность участника закупки, и по результатам рассмотрения обращения и проведения проверок принимает решение о включении информации об участнике закупки в реестр либо об отказе во включении в реестр».

В Определении важно следующее суждение: «Суд кассационной инстанции, делая вывод о законности оспариваемого решения управления, фактически переоценил выводы судов о том, что с учетом установленных обстоятельств, связанных с поведением победителя аукциона при заключении контракта, избранная антимонопольным органом к обществу мера ответственности в виде включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков является неправомерной».

Необходимо надлежаще мотивировать решение о включении или невключении в РНП

ВС РФ также обратил внимание на обязанность кассационных судов надлежащим образом мотивировать свои постановления. В частности, в нарушение полномочий кассационной инстанции суд округа произвел переоценку обстоятельств неподписания контракта в регламентированный срок и сделал вывод об отсутствии правовых оснований для того, чтобы признать поведение общества при заключении контракта добросовестным. При этом не были указаны мотивы, по которым сочтены ошибочными и отклонены позиции судов первой и апелляционной инстанций. Выводов о нарушении этими судами положений ст. 65, 71, 168 и 170 АПК РФ в постановлении суда округа нет.

Наряду с этим, отменяя судебные акты на основании ч. 1 ст. 288 АПК РФ, кассация не привела мотивированного обоснования, почему считает неверным применение норм материального права к обстоятельствам спора, установленным судами нижестоящих инстанций.

Сам же ВС РФ помимо того, что в начале Определения указал, как должны осуществляться меры государственного понуждения, не стал подробно анализировать их применение в данном деле. Он согласился с тем, что вывод первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для включения в РНП, сделанный с учетом совокупности обстоятельств дела, не противоречит нормам законодательства о контрактной системе и правовой позиции, приведенной в п. 41 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017).

Соглашаясь с позицией ВС РФ, обратим внимание на следующее: кассация не только переоценила обстоятельства отсутствия умысла у ООО «Ника» в другую форму вины, но и фактически позволила себе дополнить оспариваемое решение антимонопольного органа, где вообще не было оценок обстоятельствам причин, по которым не заключен контракт.

УФАС России по Московской области исходило из того, что документы и сведения, свидетельствующие об исполнении участником обязательств по заключению контракта, не представлены; невозможность подписания этого документа в регламентированный срок не подтверждена.

Антимонопольному органу дан очень короткий период времени, чтобы принять решение, которое должно отражать все подлежащие установлению обстоятельства.

Из решения должно быть понятно, почему государственный орган пришел к тем или иным выводам. А также ясно, что оно вынесено с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств, в соответствии с принципом юридического равенства и соразмерно конституционно защищаемым целям.

Принцип законности ненормативных правовых актов включает в себя требование мотивированности. Немотивированный ненормативный акт должен подлежать отмене в связи с его незаконностью. С нашей точки зрения, нет оснований для того, чтобы суды вместо отмены немотивированных ненормативных актов занимались их восполнением. Особенно когда государственный орган не пытался устанавливать вину. Без вины нет никакой ответственности за деяние, то есть никакой обязанности к возмещению вреда. Не вред обязывает к возмещению, а вина. Простое положение, такое же как для химика — что горит не свет, а кислород в воздухеИеринг Р. Составляющая вины в римском частном праве // Правоведение. 2023. Т. 67. № 2. С. 216–257.
.

Источник: «Конкуренция и право»