Обзор актуальных для девелоперов изменений законодательства, вступивших в силу в 2015 году

Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ, вступивший в силу с 1 марта 2015 года, существенно изменил процедуру предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. 

Земельные участки в государственной и муниципальной собственности подлежат формированию по общему правилу на основании проекта межевания территории.

Если проект межевания территории отсутствует, земельный участок формируется на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. 

Таким образом, предполагается централизованное градостроительное планирование территории и следование ему при предоставлении земельных участков. Если при утвержденном проекте межевания территории лицо желает приобрести земельный участок иной конфигурации, необходимо вносить изменения в проект межевания в установленном порядке, предполагающем проведение публичных слушаний. 

На сегодняшний день проекты межевания не утверждены в большинстве населенных пунктов, либо утверждены лишь в отношении отдельных территорий. В этом случае для формирования земельного участка изготавливается схема земельного участка на кадастровом плане территории. Ранее изготовление схем земельных участков при их предоставлении также практиковалось, однако в лучшем случае было урегулировано на местном уровне. Теперь данная практика унифицирована и закреплена в федеральном законе. Срок действия решения об утверждении схемы составляет 2 года. При последующем утверждении проектов межевания территории, действующие схемы земельных участков являются обязательными и не могут корректироваться. 

В соответствии с внесенными в Земельный кодекс РФ изменениями земельные участки, основной вид разрешенного использования которых предполагает строительство зданий, не подлежат продаже. То есть, в отличие от ранее действующих правил в собственность земельные участки для целей строительства не могут быть предоставлены даже на торгах. Единственное исключение – выкуп земельных участков, образованных из земельного участка, ранее предоставленного в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории.

Также изменения, внесенные Федеральным законом № 171-ФЗ, предусматривают, что договор аренды заключается по результатам аукциона за некоторыми прямо поименованными исключениями. Таким образом, застройщики в настоящий момент лишены выбора, на каком праве и в соответствии с какой процедурой приобретать земельный участок для строительства. При реализации масштабных проектов альтернативой может служить лишь заключение договоров комплексного освоения территории, развития застроенной территории, на основании которых земельный участок предоставляется в аренду без торгов. 

Положительным моментом реформы является установление минимальных сроков аренды для целей строительства на законодательном уровне. 

Земельным кодексом РФ в новой редакции предусматривается, что срок, на который по результатам аукциона заключается договор аренды земельного участка, основным видом разрешенного использования которого предусмотрено строительство, должен в 2 раза превышать срок, необходимый для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений. Минстрой России установил этот срок равным 60 месяцам: 12 месяцев на выполнение инженерных изысканий, 12 месяцев на проектирование и 36 месяцев на строительство . Таким образом, срок на который по результатам аукциона может быть заключен договор аренды, составляет 10 лет. 

После истечения срока аренды по общему правилу новый договор подлежит заключению по результатам аукциона. Аукцион не проводится, если лицо имеет право на предоставление земельного участка без торгов, например, является собственником здания или сооружения. 

Нельзя не упомянуть также изменения положений Земельного кодекса РФ об изъятии объекта незавершенного строительства и дополнение Гражданского кодекса РФ статьей 239.1. Данные изменения создают для собственников объектов незавершенного строительства существенные риски утраты права собственности на данные объекты. 

Если строительство объекта недвижимости на арендованном участке не завершено до истечения срока аренды, то собственник объекта незавершенного строительства вправе однократно без торгов приобрести участок в аренду на новый срок, но не более чем на 3 года. Однако данное право может быть реализовано только если в течение шести месяцев со дня истечения срока действия договора аренды уполномоченным органом не будет заявлено в суд требование об изъятии объекта незавершенного строительства. 

Соответствующее требование вправе заявить исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельным участком. Требование не подлежит удовлетворению, если нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти (местного самоуправления) или лиц, осуществляющих эксплуатацию инженерных сетей. В остальных случаях суд вправе принять решение о реализации объекта незавершенного строительства с публичных торгов. Порядок проведения публичных торгов уже утвержден и вступил в силу с 1 марта 2015 г. Публичные торги проводятся в форме аукциона, открытого по составу участников. Начальная цена продажи объекта незавершенного строительства определяется на основании оценки его рыночной стоимости. Средства, вырученные от продажи объекта незавершенного строительства, выплачиваются бывшему собственнику за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов. 

Помимо изменения норм, регулирующих предоставление земельных участков на праве аренды, введены принципиально новые формы сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: такие как сервитут, и использование земель и земельных участков без предоставления и установления сервитута. Данные права интересны тем, что могут быть использованы, в частности для проведения инженерных изысканий, размещения линейных, инфрастурктурных объектов и объектов благоустройства. 

Сервитут, введенный Федеральным законом № 171 –ФЗ не является публичным сервитутом, но его нельзя отнести и к частным сервитутам, предусмотренным Гражданским кодексом РФ. Новый вид сервитута предполагает любое незапрещенное федеральными законами использование земельного участка, не препятствующее одновременному его использованию в соответствии с разрешенным использованием, в частности размещение линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, проведение изыскательских работ, ведение работ, связанных с пользованием недрами. 

Использование земель и земельных участков без предоставления и установления сервитута допускается на основании разрешения, выданного уполномоченным органом, в случаях, поименованных в Земельном кодексе РФ и постановлении Правительства РФ, в частности для проведения инженерных изысканий, размещения различных линейных объектов, инженерных сетей, подъездных дорог и проездов. Уникальность данного права заключается также в том, что оно может быть предоставлено, в том числе, в отношении несформированных земель, без формирования земельного участка. 

Законодательно урегулирован обмен и перераспределение земельных участков частных лиц и земель или земельных участков в государственной или муниципальной собственности. Для заключения соответствующих сделок необходимы определенные в законе основания, поскольку в противном случае обмен и перераспределение позволяли бы обойти нормы о проведении аукциона.

Обмен и перераспределение земельных участков допускается по соглашению сторон, увеличение площади возможно за фиксированную плату. 

С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который изменяет порядок и основания осуществления земельного контроля. Помимо ставших привычными плановых и внеплановых проверок в рамках земельного контроля предусмотрена совершенно новая форма обнаружения и фиксации правонарушения - административное обследование объектов земельных отношений. 

В отличие от плановых и внеплановых проверок административное обследование не требует соблюдения специальной процедуры назначения. Не предусмотрены также специальные основания для проведения обследования. Как указано в законе, административное обследование проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации. То есть инспектор вправе начать обследование в любой момент, не извещая правообладателя земельного участка. 

При этом подразумевается, что административное обследование не должно влечь вмешательства в хозяйственную деятельность проверяемого лица, поскольку оно предполагает исследование состояния объекта земельных отношений на основании информации государственных и муниципальных информационных систем, общедоступных медиа-ресурсов, архивных фондов, государственного мониторинга земель, документов землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (аэрокосмическая съемка, результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами. Обследование осуществляется без взаимодействия с правообладателями земельных участков и доступа должностных лиц на обследуемые объекты. 

Таким образом, земельный контроль максимально упрощается, что соответствует современным возможностям собрать практически всю информацию о земельном участке удаленно. 

В случае выявления по итогам административного обследования нарушений земельного законодательства, результаты такого обследования оформляются актом. Выявление правонарушений является основанием для назначения в отношении лица полноценной внеплановой проверки. 

Теперь отсутствие лица в сводном плане проверок на очередной год, публикуемом на сайте Генеральной прокуратуры РФ, не исключает претензий государственных органов в связи с задержкой начала строительства. 

Каковы практические последствия введения данной процедуры? В ходе административного обследования, можно обнаружить такое распространенное земельное правонарушение, как неиспользование земельного участка для строительства. Данный факт легко установить, взглянув на спутниковые снимки местности. Отметим, что должностное лицо при проведении административного обследования вправе, в частности, запросить у Федерального космического агентства данные дистанционного зондирования Земли. 

Если же правонарушений не выявлено, эффект для правообладателя обследуемого земельного участка будет положительным: соответствующий земельный участок не включается в ежегодный план проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства (за исключением плановых проверок федерального экологического надзора) в течение 3 лет со дня проведения административного обследования. При этом следующее административное обследование проводится не ранее чем через 2 года со дня утверждения соответствующего заключения.

Результаты административного обследования подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осуществившего обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования. То есть правообладатель имеет возможность узнать о проведенном административном обследовании лишь постфактум. 

Нельзя не отметить, насколько существенно изменились последствия выявленных правонарушений. 

Неиспользование земельного участка в целях строительства в течение сроков, установленных законом, не только влечет административную ответственность, но также серьезные риски утраты права на земельный участок. 

Правительством РФ утверждены правила проведения административного обследования . В данных правилах указано, что административное обследование объектов земельных отношений осуществляется в приоритетном порядке в отношении земельных участков, кадастровая стоимость которых выше удельного показателя кадастровой стоимости в соответствующем муниципальном образовании; земель, востребованных в гражданском обороте (исходя из статистики сделок купли-продажи по данным Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним), а также земельных участков, которые в случае их изъятия в связи с ненадлежащим использованием могут быть предоставлены гражданам и организациям (исходя из статистики обращений с заявлениями о предоставлении земельных участков в органы местного самоуправления). 

Из данных положений очевидно, что нововведения направлены на повторное вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков, в особенности тех, к которым имеется повышенный интерес. Гражданский кодекс РФ содержит норму ст. 284, которая ранее фактически не применялась. Данная норма говорит о том, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В настоящий момент (до вступления в силу закона N 234-ФЗ) законодательство не содержит норм, регулирующих порядок изъятия земельных участков в этом случае. В связи с отсутствием соответствующей регламентации изъятие земельных участков у собственников как мера ответственности на практике не применяется. 

С 1 января 2015 года вступила в силу норма со следующим содержанием: при неисполнении предписания об устранении нарушения, связанного с неиспользованием земельного участка, инспектор земельного контроля обязан информировать орган, который в соответствии с законодательством вправе обращаться в суд с требованием об изъятии из частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов. 

Из содержания данной нормы логично предположить, что в ближайшее время будет определен орган, уполномоченный заявлять иски об изъятии земельных участков из частной собственности, а также процедура проведения торгов. После урегулирования этих двух моментов норма об изъятии земельных участков у собственников в связи с задержкой начала строительства начнет применяться на практике. 

Также полагаем, что для целей установления такого правонарушения, как неиспользование земельного участка, логично применять вышеупомянутый срок строительства, установленный Минстроем России. Но поскольку три года прямо фигурируют в Гражданском кодексе РФ, а приказ Минстроя России является подзаконным актом и устанавливает срок строительства применительно к заключению договоров аренды, практика может пойти по иному пути.

Существенно изменились не только нормы об изъятии земельных участков, но и нормы об административной ответственности за такие правонарушения как неиспользование земельного участка для строительства, нецелевое использование и самовольное занятие земельного участка. С 20 марта 2015 года вступил в силу соответствующий закон от 08 марта 2015 г. № 46 –ФЗ. Система исчисления штрафа принципиально изменилась, теперь его размер зависит от кадастровой стоимости земельного участка, но в любом случае не меньше установленной минимальной суммы. 

Для примера: штраф за неиспользование по целевому назначению земельных участков для строительства в течение срока, установленного федеральным законом, составит для юридических лиц – 3 – 5 % кадастровой стоимости, но не менее 400 000 рублей, а если кадастровая стоимость не определена, то от 400 000 до 700 000 рублей. 

Таким образом, ответственность за данное правонарушение возросла в 10 раз, а в конкретных случаях и более (при условии высокой кадастровой стоимости земельного участка). Напомним, что ранее штраф для юридических лиц составлял от 40 000 до 50 000 рублей. 

В связи с вышеуказанными изменениями у собственников и арендаторов пустующих земельных участков есть причины пересмотреть свое отношение к имеющимся активам и либо начать строительство, либо продать права на участок.

Подводя итог вышесказанному, отметим общую направленность законодательных изменений на унификацию и ясность процедур предоставления земельных участков, сокращение возможностей индивидуального подхода при формировании и предоставлении земельных участков. Также целью изменений является максимальное вовлечение в оборот неиспользованных земельных участков.