За нарушение антимонопольного законодательства ФАС вместо штрафа может выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет полученного дохода. Оно опасно для бизнеса не только суммой конфискации, но и тем, что текущее регулирование не дает никаких гарантий или возможности заранее просчитать риски. В статье — о том, чем доходное предписание нарушает конституционные принципы, почему ФАС имеет право его применять и какие процессы внедрить, чтобы учесть риски.
Чем доходное предписание отличается от штрафа
ФАС вместе с решением по антимонопольному делу вправе выдать компании предписание. Одно из них — предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, который компания получила вследствие нарушения антимонопольного законодательства (далее — доходное предписание).
До 2024 года ФАС практически не применяла доходные предписания. Антимонопольные органы придерживались правила: если можно рассчитать административный штраф, доходное предписание не выдается. Однако за последние три года ФАС трижды предписала компаниям перечислить в бюджет доход от установления монопольно высокой цены на услуги. Оператора связи обязали перечислить более 3 млрд руб., издательство — более 2 млрд руб., фармкомпанию — более 400 млн руб.
Все три дела касались установления монопольно высокой цены. За такое нарушение КоАП предусматривает два вида штрафа: фиксированный — если нет ограничения конкуренции, и оборотный — если ограничение конкуренции есть. Насколько можно судить по общедоступным материалам, ни в одном из этих дел ФАС не установила ограничение конкуренции. Значит, компании могли ожидать фиксированный штраф, но получили доходное предписание.
В своих решениях ФАС не объяснила, почему вместо штрафа выбрала именно доходное предписание. При этом законодательство не менялось, новых разъяснений судов или антимонопольного органа не было. Фактически в какой-то момент регулятор отказался от принятых для себя ограничений в применении доходного предписания. Для бизнеса это означает существенный рост правовых рисков: там, где прежде грозил фиксированный штраф до 1 млн руб., теперь возможно изъятие всего незаконного дохода, суммы которого на порядок могут превышать размеры традиционных санкций.
Почему ФАС считает доходное предписание законным
Хотя применение доходного предписания выглядит произвольным, антимонопольный орган опирается на серьезные аргументы, которые нельзя игнорировать.
Полномочие выдавать доходное предписание законодатель предоставил 20 лет назад. Поэтому у ФАС нет причин ограничивать себя.
Штраф превращается в «плату за вход». Если компания установила монопольно высокую цену, получила миллиардный доход и заплатила только фиксированный штраф до 1 млн руб., то в подобной ситуации санкция не исполняет ни карательную, ни превентивную функцию. Нарушение остается экономически выгодным, поскольку компания сохраняет за собой миллиардный «сверхдоход». Доходное предписание же не наказывает компанию, а лишь возвращает положение к исходному и устраняет стимул нарушать.
Законность применения доходного предписания подтвердил КС. Он дважды отмечал, что такая мера соответствует Конституции.
Однако из этих доводов не следует, что практика ФАС безупречна. Дело не в идее изъятия дохода, а в том, как антимонопольный орган выбирает санкцию и определяет ее размер.
Чем доходное предписание опасно для бизнеса
Из-за правовых пробелов применение доходного предписания нарушает конституционные требования. В чем слабые места такой меры, рассказали далее.
Закон о защите конкуренции позволяет выдавать доходное предписание при любом нарушении антимонопольного законодательства. Хотя ФАС этого не делает, но и критериев, которые разграничили бы выбор между административным штрафом и доходным предписанием, не установила. Из-за этого похожие нарушения могут повлечь разные последствия. Например, в 2024 году один оператор связи получил предписание перечислить в бюджет более 3 млрд руб. За аналогичные правонарушения двумя годами ранее ФАС назначала другим операторам связи штраф до 1 млн руб. Фармкомпания за установление монопольно высокой цены также может избежать доходного предписания: в 2025 году ФАС ограничилась штрафом в 650 тыс. руб. Из этого следует, что ФАС применяет доходное предписание по своему усмотрению и нарушает этим принцип всеобщего равенства перед законом.
Верховный суд пытался внести определенность в применение доходного предписания и ограничить усмотрение антимонопольного органа. В 2025 году ВС установил приоритет административного штрафа и указал: доходное предписание можно выдавать только тому лицу, которое нельзя привлечь к административной ответственности. Однако через полгода Президиум Верховного суда исключил этот пункт и вернул всех в состояние неопределенности правового регулирования.
Доходное предписание не учитывает тяжесть нарушения. Если ФАС назначает штраф, она может выбрать сумму между минимальным и максимальным пределами, учесть смягчающие обстоятельства или назначить штраф ниже низшего предела. В случае с доходным предписанием у компании изымают доход, который ФАС считает полученным вследствие нарушения. При этом неважно, какова тяжесть содеянного, какой ущерб причинен, есть ли смягчающие обстоятельства, какова степень вины компании и ее имущественное положение. В результате разные по тяжести нарушения могут повлечь одинаковую по логике меру — изъятие дохода.
Сумма взыскания может в сотни раз превышать штраф. За установление монопольно высокой цены без ограничения конкуренции КоАП предусматривает для юрлиц штраф от 300 тыс. до 1 млн руб. При доходном предписании ФАС может потребовать перечислить в бюджет сумму, которая в сотни и тысячи раз превышает штраф. Такой разрыв усиливает карательный характер доходного предписания.
Доход взыскивает антимонопольный орган, а не суд. По Конституции применять конфискацию имущества вправе только суд. Несмотря на это, ФАС самостоятельно применяет доходные предписания. Если компания добровольно не платит, антимонопольный орган может пойти в суд, чтобы взыскать эту сумму принудительно. Рекомендуем сразу оспаривать законность предписания и расчет дохода, чтобы не допустить принудительного взыскания.
Компания не может предсказать сумму взыскания. Варианты: вся выручка за период нарушения, выручка за вычетом издержек или только разница между монопольно высокой и обоснованной конкурентной ценой. ФАС не раскрывает методику расчета и не связана никакой методологией: механизм определения необходимой прибыли не установлен ни на нормативном, ни на правоприменительном уровне. Этот дефект регулирования может сыграть на руку компании. Даже если не оспаривать факт нарушения и правомерность изъятия, можно оспорить методику расчета и итоговую сумму, которую ФАС требует перечислить в бюджет.
У бизнеса нет никаких гарантий, пока не установлена правовая природа предписания
Если доходное предписание — мера ответственности, к ней применимы требования определенности, дифференциации и соразмерности санкций. При этом конфискация доходов антимонопольным органом в административном порядке, а не судом противоречит Конституции. Если же доходное предписание — компенсационная мера, то такие ограничения снимаются. Но в таком случае остается открытым вопрос, кому и какой вред компенсируется.
Конституционный суд сознательно не дал доходному предписанию четкой правовой квалификации, когда комментировал законность его применения. Сейчас ФАС стала гораздо чаще применять доходное предписание, и неопределенность между признаками наказания и возмещения становится опасной. Фактически регулятор может самостоятельно выбирать квалификацию — и соответствующие требования гарантий — в зависимости от дела.
По совокупности признаков доходное предписание — административная штрафная санкция в форме конфискации имущества правонарушителя. Вот аргументы: во-первых, взыскиваемые средства поступают в бюджет, а не направляются на восстановление конкурентной среды. Во-вторых, регулятор не соотносит размер взыскания с реальным ущербом. В-третьих, порядок применения носит административный характер: то есть доходное предписание никак не мера гражданско-правового характера. При этом доходное предписание соответствует критериям административной санкции, которые сформулировал Конституционный суд. А если доходное предписание — административная санкция, то оно должно соответствовать конституционным требованиям определенности, дифференциации и соразмерности.
До 2012 года по КоАП за любое злоупотребление доминирующим положением полагался оборотный штраф. Изменить такой порядок предложила сама ФАС: ответственность должна быть соразмерна общественной опасности нарушения. В результате появились две части статьи 14.31 КоАП: с фиксированным штрафом до 1 млн руб., если нет ограничения конкуренции, и оборотным штрафом.
Источники: ч. 3 ст. 35 Конституции, постановления КС от 24.06.2009 № 11-П, от 17.02.2022 № 7-П, от 01.06.2023 № 29-П.
Как снизить риски от доходного предписания
Поскольку ФАС стала чаще применять доходные предписания, компаниям нужно учитывать новые категории рисков при принятии управленческих решений.
Неопределенность критериев применения: подготовьтесь к худшему сценарию. Получит ли компания штраф или доходное предписание, зависит от усмотрения ФАС. Предсказать ситуацию нельзя, поэтому исходите из наиболее негативных последствий. Те решения, которые ранее оценивались с небольшим риском, теперь нужно оценить, отталкиваясь от потенциального дохода, который они могут принести. Рекомендуем актуализировать матрицы рисков, чтобы не перечислить доход в госбюджет.
Несоразмерность санкции: проводите экономический анализ решений. Защита по антимонопольному делу должна касаться не только факта нарушения, но и суммы изъятия. Заранее фиксируйте экономическое обоснование решений, которые принимает компания, в том числе решений по ценообразованию: причины изменения цены, рост затрат, расчет маржинальности, рыночные ориентиры. Эти документы помогут оспорить методику ФАС и размер дохода, который регулятор потребует перечислить в бюджет.
Отсутствие верхнего порога: документируйте ценовые решения. В отличие от оборотного штрафа у предписания нет нормативного потолка. А значит, окно для формирования практики шире. Единственный способ управлять риском — документировать экономическое обоснование ценовых решений. Это поможет накопить судебную аргументацию и доказательства добросовестного управления ценообразованием. Суды могут учесть эти документы при оспаривании доходных предписаний.
