Каковы перспективы применения кодекса административного судопроизводства? Нужен ли он? В чем его отличия от АПК и ГПК? Об этом нам рассказала Елена Владимировна ОВЧАРОВА, к. ю. н., руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса юридической компании «Пепеляев Групп».
Ред.: Елена Владимировна, нужен ли отдельный кодекс, регулирующий судопроизводство по административным делам, если учесть, что административных судов в ближайшее время не предвидится?
Е.В.: В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство является самостоятельным видом судопроизводства, независимо от организационного механизма его реализации. Административным судопроизводством в нашей стране фактически занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении жалоб граждан на решения, действия и бездействие субъектов публичной администрации. Поэтому при существующей организации судебной системы в нашей стране для реализации концепции административного судопроизводства пока нет необходимости в отдельных административных судах, достаточно выделения в существующих судах специальных административных присутствий либо составов.
Такая необходимость – выделять и отдельно регламентировать кодифицированным законодательным актом административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства – обусловлена борьбой с произволом чиновников различных уровней. Эта задача может быть реализована только путем законодательного закрепления инквизиционной (активной) роли суда при судебном контроле за законностью актов публичной администрации по делам, возникающим из административных правоотношений, подведомственным судам общей юрисдикции и арбитражным судам, за исключением дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются и пересматриваются судами в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
К сожалению, кодекс административного судопроизводства не будет распространяться на арбитражные суды, что следует признать скорее его недостатком, чем достоинством. Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации.
Ред.: В чем принципиальные отличия этого кодекса от ГПК и АПК?
Е.В.: Нормы ГПК и АПК регламентируют процесс, основанный на реальной состязательности сторон, в котором роль суда определяется как роль пассивного арбитра, ведущего процесс, но не вмешивающегося в него в интересах защиты прав какой-либо из сторон. Нормы кодекса административного судопроизводства предназначены для реализации концепции активной (инквизиционной) роли суда в производстве по жалобам на незаконные акты (решения, действия и бездействие) субъектов публичной администрации в целях защиты прав и законных интересов заявителя как стороны, не наделенной публичновластной компетенцией в правоотношении, по поводу которого возник спор. Исходя из разработанной юридической наукой концепции административного производства, суд, став на сторону гражданина, помимо разъяснения ему его прав и обязанностей, должен помогать гражданину сформулировать требования к субъекту публичной администрации, сформировать и получить необходимые доказательства путем их истребования. Кодекс административного судопроизводства должен обеспечить принципиально иное содержание состязательности в судебных спорах с субъектами публичной власти, обеспечить защиту и восстановление нарушенных прав граждан, устранение нарушений прав граждан субъектами публичной администрации. К сожалению, данные положения не в полной мере нашли свое отражение в кодексе административного судопроизводства.
Ред.: Как Вы оцениваете предусмотренные в проекте категории дел, которые будут рассматриваться по этому кодексу?
Е.В.: Законодатель максимально учел возможные категории дел, подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции, в рамках которых у граждан могут возникнуть споры с субъектами публичной администрации. По сравнению с ныне действующим ГПК РФ они существенно дополнены.
Ред.: Какие недостатки кодекса Вы отметите?
Е.В.: Во-первых, не очевидна разница между административным и гражданским судопроизводством с точки зрения реализации концепции инквизиционного процесса в отношении субъектов публичной власти с активной ролью судьи в процессе и полным возложением бремени доказывания на субъект публичной администрации (орган государственной власти, государственный орган, должностное лицо), решения, действия и бездействие которого обжалуются. Во-вторых, из-под действия кодекса административного судопроизводства выведено административное судопроизводство в арбитражных судах, что оставляет субъектов предпринимательской деятельности без надлежащих процессуальных гарантий защиты их прав и законных интересов.
Ред.: А каковы положительные изменения?
Е.В.: Прежде всего принцип состязательности сформулирован в кодексе административного судопроизводства с учетом активной роли суда в процессе, который осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон ее права и обязанности, предупреждает о
последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела. Кроме того, система защиты и восстановления нарушенных прав позволяет избежать необходимости повторного обращения за судебной защитой с отдельным требованием. Иначе говоря, если права нарушаются обжалуемым в суде актом управления, в судебном акте по делу о признании недействительным акта управления, незаконными действий или бездействия должен быть решен вопрос о полном восстановлении нарушенных прав. Положения КАС, регламентирующие порядок удовлетворения заявленных требований, позволяют заявителю обходиться без заявления самостоятельных имущественных требований с соответствующей уплатой государственной пошлины за отдельное имущественное требование, исходя из его
размера, для полного восстановления нарушенных прав.
Ред.: Граждане без юробразования не смогут представлять свои интересы в судах по некоторым категориям дел. Каково Ваше отношение к такого рода ограничению представительства?
Е.В.: Данное положение является ограничением конституционного права на защиту любыми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ), исходя из дозволительного типа регулирования правового статуса гражданина по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Этот вопрос был предметом рассмотрения в КС РФ, когда ограничение права на защиту в арбитражном суде было связано с необходимостью привлекать к участию в деле только адвоката либо штатного сотрудника организации. Соответствующее положение АПК РФ было признано неконституционным Постановлением КС РФ от 16.06.2004 № 15-П по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 АПК РФ в связи с запросами Государственного собрания – Курултая Республики Башкортостан, губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан и впоследствии отменено. Аналогичное предлагаемому в кодексе административного судопроизводства положение было предусмотрено в первоначальной редакции проекта кодекса РФ об административных правонарушениях 2002 года, на который Президентом РФ было наложено вето. В качестве одного из оснований вето Президента РФ было указано несоответствие Конституции РФ положения проекта КоАП РФ о том, что в качестве защитника по делу об административном правонарушении могло привлекаться только лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Ред.: Прокомментируйте, пожалуйста, установление подсудности, предлагаемое в проекте кодекса (районные и обл. суды), а также сроки рассмотрения и обжалования в апелляции. Насколько они адекватны и достаточны?
Е.В.: Вполне адекватны и достаточны с учетом того, что сроки не являются пресекательными, а дела неподсудны мировым судьям, так как они относятся к достаточно сложной категории дел.
