Три кита налоговой политики
Современный вектор налоговой политики российского государства был задан предвыборными обещаниями Владимира Путина еще в 2012 году.
Пожалуй, наиболее четко этот тренд выражен в трех тезисах президентского послания Федеральному собранию "О бюджетной политике в 2013-2015 годах":
1. В целях диверсификации экономики страны налоговое бремя на несырьевые сектора экономики не может повышаться по крайней мере до 2018 года.
2. Поскольку налоговая система России должна быть конкурентоспособной в международной борьбе за привлечение инвестиций, процедуры налогового администрирования должны стать максимально комфортными для налогоплательщиков.
3. Уклонение от уплаты налогов - это не только недополучение доходов для финансирования государственных расходов, но и нарушение принципов справедливой конкуренции, поэтому требуются последовательные меры по противодействию уходу от налогов.
Это "триединство" не случайно.
Международная налоговая конкуренция в условиях свободы движения капитала вынуждает российские власти умерить аппетиты казны
Нужны дополнительные "бонусы" в виде комфортного администрирования. Но и финансовые потребности, которые нельзя удовлетворить простым наращиванием налогов, и интересы законопослушных налогоплательщиков требуют решительной борьбы с так называемыми налоговыми схемами.
С другой стороны, и успешное затыкание дыр в налоговых законах, и эффективное администрирование позволяют не задирать ставки налогов.
Сегодня в действиях государственных структур мы наблюдаем практическую реализацию поставленных задач. Впрочем, не всегда последовательную, с определенными оговорками, отклонениями, а порой и перегибами на местах.
Налоговая нагрузка
Посмотрим, как себя чувствует первый кит - неповышение налоговой нагрузки. При подготовке основных направлений налоговой политики РФ на 2015-2017 годы с разных сторон звучали предложения повысить ставки по НДС, НДФЛ и другим налогам с целью наполняемости бюджетов. Все они были отклонены правительством. Однако фактически повышение налоговой нагрузки происходит.
Во-первых, это постепенная отмена налоговых льгот. Так, приняты поправки в Налоговый кодекс, предусматривающие постепенную ликвидацию льготы по налогу на имущество организаций в отношении крупных инфраструктурных объектов (железнодорожных путей, магистральных трубопроводов, линий электропередачи). Минэкономразвития России подготовило методику мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, цель которой - создать условия для сплошной ревизии существующих налоговых льгот в ближайшие годы.
Во-вторых, увеличить налоговую нагрузку можно не только повышением ставки, но и изменением налоговой базы. Свежий пример - установление в качестве базы по налогу на имущество организаций кадастровой, а не балансовой стоимости недвижимого имущества (307-ФЗ), что привело или приведет в ближайшие годы к заметному росту взимаемых с организаций налогов.
Другой пример - часто завышенная оценка кадастровой стоимости земельных участков граждан и организаций. Пересмотреть такую оценку достаточно сложно по ряду причин. Необходимо привлечь оценщика и оплатить его работу, причем не единожды, поскольку многие регионы проводят оценку каждый год, соответственно, и обжаловать результаты необходимо каждый год.
В-третьих, власти научились маскировать налоги и сборы под видом различных плат, взносов, отчислений, хотя согласно ст. 3 и ст. 12 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, но не предусмотренные им.
В результате, несмотря на то что официально налоговое законодательство устанавливает 11 налогов и два сбора, а также пять специальных налоговых режимов, на самом деле количество обязательных публичных платежей с трудом поддается подсчету.
Власти научились маскировать налоги и сборы под видом различных плат, взносов, отчислений.
Среди таких не включенных в Налоговый кодекс налогов можно отметить страховые взносы в социальные фонды, а также взносы по обязательному страхованию от несчастных случаев, поскольку это по сути целевые налоги (кроме накопительной части). Также среди "диких" налогов можно назвать плату за загрязнение окружающей среды, отчисления операторов связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, страховые взносы банков в Фонд обязательного страхования вкладов, плату для сбора средств на выплату вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, взимаемую в размере 1% от таможенной стоимости или выручки от продажи мобильных телефонов, компьютеров, проигрывателей и т. п.
Среди "спрятавшихся" сборов можно назвать таможенную пошлину и таможенные сборы, утилизационный сбор с автопроизводителей, разовые платежи за пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр и регулярные платежи за пользование недрами, патентные пошлины, плату за лицензию на приобретение оружия, некоторые виды портовых сборов, "долю" города в построенных инвесторами домах и объектах инфраструктуры (это по сути сбор в натуральной форме).
Готовятся к введению новые виды налогов и сборов, например, плата в счет возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, экологический взнос в государственный экологический фонд (на утилизацию батареек, пластиковой посуды, ламп, отработанной бытовой техники и других потребительских товаров).
Эти налоги касаются в основном организаций, но, разумеется, перелагаются в цене товаров, работ и услуг на граждан. К тому же и граждан государство не обошло вниманием, предусмотрев для них обязательные взносы на капитальный ремонт жилья (ст. 154 Жилищного кодекса).
Можно также отметить, что некоторые из платежей не зачисляются в бюджет, а перечисляются на счета "уполномоченных" организаций. К тому же многие установлены даже не законами, а постановлениями правительства или другими государственными органами, хотя согласно ст. 57 Конституции налоги и сборы могут быть установлены только Государственной думой.
В результате налоговая система становится непрозрачной для налогоплательщиков, реальная налоговая нагрузка на бизнес занижается, процветает незаконное налоготворчество.
Налоговое администрирование
Второй кит - совершенствование налогового администрирования, тоже плывет не слишком уверенно, несмотря на громкий пиар на эту тему. Руководство ФНС предпринимает героические усилия по превращению налоговой службы в службу в прямом смысле слова. Для этого на официальном сайте ФНС налогоплательщикам предоставляются многочисленные электронные сервисы, включая личные кабинеты для физических и юридических лиц. На работу налоговых органов в лучшую сторону повлиял и переход к выборочному контролю - выездные проверки назначаются на основе 12 критериев, а не тотально. Совершенствуется и практика досудебного обжалования решений налоговых органов, а также действий и бездействия их должностных лиц.
Система налоговых органов весьма инертна, по сути, это целая армия, которая нуждается в переобучении и, можно сказать, в "переформатировании сознания"
Поэтому пока то, с чем налогоплательщикам приходится сталкиваться в налоговых органах, не слишком радует.
Налоговые инспекторы наделены законом большими властными полномочиями. Но многим из них, к сожалению, неведом признанный их коллегами за рубежом принцип разумной достаточности при проведении налогового контроля, а также непонятно, что значит "от тебя зависит деловой климат в стране". Сотрудники инспекций на местах не способны работать с таким сложным институтом, как контроль за трансфертным ценообразованием, именно поэтому контроль за ценообразованием в крупных группах компаний передан на уровень Центрального аппарата ФНС.
Большинство проверок сегодня - это лишь претензии по поводу "пропавших" поставщиков, не заплативших свои налоги. Налоговая служба признаки фиктивности юридического лица видит уже в момент его регистрации, но ничего не предпринимает для предотвращения использования этих "пустышек" в налоговых схемах.
Зато по прошествии двух-трех лет приходит с проверкой к тем, кому "посчастливилось" столкнуться с такими однодневками.
Конечно, есть случаи, когда налогоплательщики сами создают карманные по сути фирмы для завышения вычетов и расходов. Но много и случаев, когда "прокладка" создается со стороны продавца - завода, импортера, дистрибутора, - значит, налогоплательщик-покупатель не должен страдать. К тому же выполнение плана (который никуда не делся), за счет претензий по сделкам с контрагентами не позволяет проверяющим лучше разобраться в конкретной ситуации налогоплательщика, т. е. ведет к профанации налогового контроля. В результате серьезные правонарушения остаются невыявленными.
К сожалению, многие громкие инициативы ФНС подавляющему большинству налогоплательщиков пока недоступны. Например, соглашения о ценообразовании, соглашения о так называемом горизонтальном мониторинге и мировые соглашения ФНС пока заключает лишь с крупными государственными компаниями или компаниями, пользующимися особым доверием у чиновников. Это влечет нарушение базового принципа налогообложения - принципа равенства налогоплательщиков.
Борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями
И наконец, рыба-пила, точнее, третий кит - борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями. В первую очередь речь идет о борьбе с теми же фирмами-однодневками, а также о противодействии офшорным схемам снижения налоговой нагрузки. Минфином подготовлен законопроект, которым предлагаются совершенно новые инструменты - правила налогообложения контролируемых иностранных компаний, правила определения налогового резидентства организаций (сегодня резидентство определяется только для граждан на основе количества проведенных в стране дней в году) и понятие бенефициарного собственника. По всей видимости, до конца этого года законопроект будет рассмотрен Госдумой. Для борьбы с однодневками налоговым органам предоставлены дополнительные полномочия при проведении камеральных и выездных проверок, на налогоплательщиков возложены обязанности по предоставлению деклараций в электронном виде и т. п.
Серьезное беспокойство вызывают предложения Следственного комитета РФ. Вместо того чтобы заниматься поиском преступников, создающих налоговые схемы, скрывающих выручку и зарплату, представители СКР выдвигают инициативы, которые, во-первых, относятся к компетенции Минфина и ФНС, а во-вторых, способны серьезно навредить добропорядочным налогоплательщикам.
Возьмем, к примеру, идею закрепить в Налоговом кодексе (кодифицировать) общие нормы о защите от налоговых злоупотреблений. Сама по себе эта идея здравая, так как сегодня эти нормы закреплены в разъяснении Высшего арбитражного суда от 2006 года, а не установлены законом, как положено. Но в устах следователей у этой инициативы прочитывается лишь одно желание - приравнять случаи получения необоснованной налоговой выгоды к преступлениям, чтобы можно было легко "собирать урожай" и отчитываться об успехах на налоговой ниве. Ведь тогда вывод о том, была выгода получена обоснованно или необоснованно, будет делать следователь, а не инспектор. Да и обжаловать решения и действия следователя намного сложнее - дела рассматриваются в судах общей юрисдикции, настроенных довольно лояльно к чиновникам по сравнению с арбитражными судами.
Оставлять предпринимателя один на один со следователем, отменив особый порядок, нельзя
Другое тревожащее всех предложение СКР - отменить специальный порядок возбуждения уголовных дел, который требует наличия решения налогового органа по итогам налоговой проверки. "Пора перестать кошмарить правоохранительные органы", - читается между строк.
Да, существующий сегодня порядок несовершенен. Но и оставлять предпринимателя один на один со следователем, отменив особый порядок, нельзя. Все-таки заключение о том, что имеет место недоимка, что нарушен закон, что в декларации указаны ложные сведения, должен делать налоговый орган. Следователь может лишь представить новые доказательства по сравнению с теми, которые есть у налогового органа, и доказывать заведомость ложных сведений.
Возникает вопрос: государство намерено бороться с налогоплательщиками или с налогонеплательщиками? Ответ на этот вопрос будет отражать реальную, а не декларируемую политику государства.
Серьезный дисбаланс публичного и частного интересов может возникнуть и в результате упразднения Высшего арбитражного суда - наиболее прогрессивного, открытого и эффективного государственного органа.
Не будет преувеличением сказать, что именно его стараниями налоговые органы стали внимательнее относиться к налогоплательщикам. Высший арбитражный суд подтвердил, что если налоговый орган проиграл дело в арбитражном суде, на него могут быть переложены все судебные расходы за проигранные дела - а это и транспортные расходы, и гостиничные, и расходы на привлеченных юристов, и на экспертизы, банковские гарантии, переводы. Есть опасение, что в отсутствие эффективного контроля высшей судебной инстанции за арбитражными судами округов и практикой налоговых органов последние устроят "праздник непослушания". А эффективной работы Верховного суда нам придется ждать, видимо, еще несколько лет. Сначала судьи будут срабатываться в новых условиях, потом, после переезда в Санкт-Петербург, еще раз налаживать свою работу.
Так куда же мы плывем? Вспоминается история, случившаяся 10 лет назад. В послании Федеральному собранию в 2004 году президент в целях совершенствования НДС достаточно категорично и однозначно предложил "исключить наконец налогообложение авансовых платежей". И президентское поручение было выполнено, НДС с авансов был отменен. Для этого в 21 главе Налогового кодекса слово "авансы" заменили на слово "предоплата".
Золотой рыбки не бывает… История повторяется. Эти законы, хоть и банальные, но объективные. И вряд ли человечество сможет их отменить. Об этом надо помнить и налогоплательщикам, и слугам государевым.
