В последнее время Росприроднадзор часто упрекают в низкой собираемости платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС). Видимо, в связи с этим, а также под угрозой передачи администрирования платы налоговым органам уполномоченный орган все чаще применяет подходы налоговых органов, придумывая новые схемы доначисления и взыскания экологических платежей. Одной из таких схем стала двухходовая комбинация, направленная на доначисление и взыскание платы за объем вскрышных пород, помещенных во внутренние отвалы на месторождении по добыче полезных ископаемых. Подробнее в статье юриста «Пепеляев Групп» Юлии Юрченко.
- На первом этапе Росприроднадзор проводит (с привлечением аккредитованной лаборатории) процедуру подтверждения класса опасности отхода «вскрышные породы» и устанавливает, что они относятся к IV классу опасности. Смотрите, например, постановление Арбитражного суда ДВО от 15.02.2019 по делу № А59-5495/2018;
- Последствием этого обстоятельства является возможность взыскания с предприятия платы за размещение отходов (вскрышной породы) во внутренних отвалах за объемы, размещенные в течение, как минимум, последних трех лет, поскольку К = 0, используемый предприятиями для расчета платы за НВОС в отношении вскрышных пород, помещенных во внутренние от-валы, к отходам IV класса опасности не применяется.
При этом доначисляться плата будет уже по ставкам, установленным постановлением Правительства РФ от 13.09.2016 № 913 для отходов IV класса опасности, – 635,9 рубля за тонну в 2016 году (для V класса опасности – 1 рубль за тонну в 2016 году).
Данный подход противоречит не только сложившейся годами практике, согласно которой вскрышные породы традиционно относятся к отходам V класса опасности (согласно ФККО), но и положениям Закона № 89-ФЗ. Так, пункт 11 статьи 12 этого закона разрешает использование вскрышных и вмещающих горных пород и отходов производства черных металлов IV и V классов опасности при ликвидации горных выработок.
При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что вскрышные и вмещающие горные породы указаны отдельно от отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, то есть Законом № 89-ФЗ вскрышные породы (далее также – вскрыша) к отходам не отнесены. Таким образом, отнесение вскрышных пород к отходам в принципе является спорным, поскольку вскрыша (природный грунт) не представляет опасности для экосистемы, являясь ее частью.
Наличие в ФККО отходов, содержащих в названии словосочетание «вскрышная порода», также не может быть подтверждением отнесения всех вскрышных пород к отходам. Включение отхода в ФККО зависит от решения лица, у которого образовался отход, и правовые последствия возникают также только для этого лица. Данное утверждение соответствует правовой позиции Росприроднадзора по делу № А59-5495/2018.
Таким образом, использование вскрышной породы для формирования внутренних отвалов месторождений полезных ископаемых не порождает обязанности предприятия рассчитывать и вносить плату за НВОС (за размещение отходов), за исключением ситуации, когда предприятие, у которого образуются данные вскрышные породы, приняло решение, что в его производстве вскрышные породы являются отходом, полезному использованию не подлежат, и подтвердило отнесение вскрышной породы к отходам IV класса опасности.
Иной подход не соответствует действующему правовому регулированию, а также принципам охраны окружающей среды и рационального природопользования. До последнего времени создание отвалов вскрыши во внутреннем пространстве карьера приравнивалось к природоохранному мероприятию в связи с направленностью на экономию природных (земельных) ресурсов, что соответствует в том числе принципу рационального землепользования, закрепленному в статье 12 ЗК РФ.
Все изложенное (кроме применения коэффициента 0, предусмотренного пунктом 6 статьи 16.3 Закона №7-ФЗ) справедливо также и в отношении платы за вскрышные породы, используемые для формирования внешних отвалов месторождений полезных ископаемых, поскольку если вскрышные породы – это не отход, а природный грунт, то и отвалы вскрышной породы не являются объектами размещения отходов.
Соответственно создание отвалов разрыхленных горных пород (то есть природного грунта) не порождает обязанность по исчислению и внесению платы за размещение отходов. Но только не в тех случаях, когда проектными решениями предусмотрено создание объекта размещения отходов «отвал вскрышной породы», а вскрыша отнесена к отходам.
Отходы для рекультивации нарушенных земель
Росприроднадзор, а часто и суды полагают, что имеются основания для доначисления и взыскания платы за размещение отходов, даже если проектной документацией предусмотрены решения по использованию вскрышных пород (или малоопасных, инертных отходов для рекультивации нарушенных земель).
Между тем использование – это вид деятельности по обращению с отходами, который платой не облагается.
Пункт 1 статьи 16 Закона № 7-ФЗ предусматривает взимание платы только за размещение (хранение, захоронение) отходов производства и потребления.
Тем не менее, согласно письму Минприроды России от 19.05.2014 № 05-12-44/10285 использование отходов, в том числе для рекультивации, признается их размещением. Эта позиция противоречит положениям Закона № 89-ФЗ, так как допускает подмену понятий «использование» и «размещение» отходов, однако активно применяется на практике.
Последствие этого – распространение требования о получении положительного заключения государственной экологической экспертизы на все проекты рекультивации нарушенных земель с использованием отходов (запрещено использовать для рекультивации только ТКО) и вскрышных пород, несмотря на то что официально вскрышные и вмещающие породы признаны пригодными для рекультивации, в том числе для биологической рекультивации (ГОСТ 17.5.1.03-86).
В судебной практике встречаются как негативные, так и позитивные (для предприятий) примеры разрешения споров, связанных с доначислением платы за размещение отходов при использовании отходов для рекультивации.
Очевидно, Минприроды России тоже сомневается в обоснованности отнесения вскрышных пород к отходам. Об этом свидетельствует подготовка законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и Закон РФ "О недрах"» (далее – законопроект). В его первоначальной редакции предлагалось не относить к отходам вскрышные и вмещающие горные породы, подлежащие использованию для рекультивации нарушенных земель и ликвидации горных выработок, а также использованию при строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, ликвидации объектов капитального строительства в соответствии с проектной документацией.
Доработанным законопроектом вскрышные и вмещающие горные породы отнесены к инертным отходам, которым не присваивается класс опасности, также они не подлежат включению в лимиты на размещение отходов, в отношении этих отходов не вносится плата за НВОС. Несмотря на то что в доработанной версии законопроекта вскрыша все-таки отнесена к отходам, освобождение от платы за НВОС фактически означает признание отсутствия НВОС.
Отходы в качестве вторичных материальных ресурсов
Логично, что если отход можно использовать, то он перестает быть отходом и становится сырьем, материалом, продукцией, потому что может быть потреблен, то есть имеет ценность. Согласно ГОСТ Р 54098-2010 для «перевода» отхода в категорию вторичных материальных ресурсов (ВМР) достаточно наличия спроса на отход как на ресурс и пригодности отхода для использования в промышленном производстве для получения сырья, изделий и (или) энергии. Минприроды России подтверждает данный вывод.
Законом № 162-ФЗ предусмотрена возможность разработки стандартов организаций, технических условий, предусматривающих использование отходов в качестве ВМР в каком-либо производственном процессе. Также Законами № 84-ФЗ, 162-ФЗ и 174-ФЗ предусмотрены процедуры для придания легитимности перечисленным документам: это стандартизация, сертификация и государственная экологическая экспертиза.
Росприроднадзор достаточным основанием использования отходов в качестве ВМР признает только положительное заключение государственной экологической экспертизы на новые технику, технологию, новые вещества (подп. 5 п. 1 ст. 11 Закона № 174-ФЗ). А поскольку законом не определено, что является новыми веществами, техникой, технологиями, это дает возможность для расширительного толкования и применения данной нормы.
Согласно данным, приведенным в Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления, наибольшее количество отходов образуется при добыче полезных ископаемых, которые представлены в основном вскрышными, вмещающими породами и продуктами обогащения минерального сырья. При этом данные материалы являются ценным сырьем для строительных работ, рекультивации, приготовления строительных смесей и различных техногенных грунтов. Это относится также к таким отходам, как золошлаки от сжигания углей объектами энергетики.
Технологии использования вскрыши и золошлаков в различных производствах введены государственными стандартами еще в 1980–1990 годах. Например, ГОСТ 17608-91 предусматривает использование золошлаков ТЭС при изготовлении бетонных плит, ГОСТ 8267-93 – использование вскрышных и вмещающих пород. Однако споры о правомерности применения этих материалов как ВМР и необходимость получения положительного заключения экологической экспертизы продолжаются и сегодня.
Источник:
