Соответствие законодательства о связи современным реалиям

Проблема правового регулирования использования радиочастотного спектра является одной из ключевых для телекоммуникационного рынка в России. Развитие рынка телекоммуникаций, появление новых технологий опережает развитие соответствующей законодательной базы. Между тем за последний год был внесен ряд изменений в законодательство о связи, направленных на совершенствование правового регулирования использования спектра. Какие-то изменения были положительно восприняты участниками рынка, какие-то подверглись критике. Но инициативы по реформированию законодательства в части использования спектра продолжают активно высказываться и обсуждаться заинтересованными лицами. Итак, в рамках настоящей статьи мы рассмотрим, какие изменения уже были внесены в законодательство о связи, какие новые инициативы по изменению законодательства появились и нужно ли их принимать.

Вопросы использования радиочастотного спектра в России не теряют своей актуальности на протяжении нескольких лет. Динамичное развитие рынка телекоммуникаций требует новых законодательных изменений, направленных на сокращение административных барьеров на пути к использованию спектра.

По мнению экспертов Радиочастотного центра МО, «сегодня проще построить сеть связи, чем получить все необходимые разрешения, согласования, заключения, лицензии, свидетельства, декларации и сертификаты. Причем «правила игры» постоянно меняются и, к сожалению, иногда конфликтуют со здравым смыслом».

И хозяйствующие субъекты рынка, и государственные органы соглашаются с тем, что существующая структура управления радиочастотным спектром неэффективна, правовое регулирование отстает от потребностей рынка, что, в конечном счете, препятствует эффективному развитию телекоммуникаций в России.

Не первый год на повестке дня стоит вопрос о принятии Федерального закона «О радиочастотном спектре в Российской Федерации». Однако процесс по подготовке законопроекта затянулся.

Большинство соглашается с необходимостью принятия такого закона, но договориться о содержании данного документа оказалось гораздо сложнее.

Разногласия вызывает и терминология (например, определение понятия радиочастотного спектра: стоит ли его рассматривать как «ограниченный национальный ресурс» или как «ограниченный природный ресурс»), и подходы к структуре управления спектром (например, нужна ли система радиочастотных органов, как посредников между бизнесом и властью).

Между тем, несмотря на затянувшуюся разработку Федерального закона «О радиочастотном спектре» за последний год правовое регулирование использования радиочастотного спектра претерпело определенные изменения. К таким изменениям относятся следующие:

•сокращен срок для принятия решения Роскомандзором о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала для РЭС гражданского назначения со 120 дней до 35 рабочих дней со дня обращения в Роскомнадзор;

• урегулирован порядок уведомления заявителя о принятии данного решения (размещение информации на официальном сайте Роскомнадзора в течение 5 рабочих дней со дня его принятия; срок подготовки решения - 20 рабочих дней со дня принятия);

•  законодательно закреплена процедура переоформления решения о выделении полос радиочастот и разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов при реорганизации юридического лица. ГКРЧ при обращении реорганизованного юридического лица с заявлением о переоформлении решения о выделении полос радиочастот должен принять соответствующее решение в течение 10 дней с момента получения такого заявления (без рассмотрения вопроса на заседании ГКРЧ). Аналогичный срок установлен для переоформления Роскомнадзором разрешения на использование радиочастот;

•определено новое основание для отказа в выделении пользователям радиочастотным спектром полос радиочастот - отрицательное заключение о возможности выделения полос радиочастот, представленное одним из членов ГКРЧ;

• определено новое основание для прекращения во внесудебном порядке разрешения на использование радиочастотного спектра - принятие ГКРЧ обоснованного решения о прекращении использования полос радиочастот, указанных в решении ГКРЧ, с возмещением владельцу РЭС убытков, причиненных досрочным прекращением действия решения о выделении полос радиочастот;

•Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 утверждены Правила установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы. Правила вступят в силу с 1 января 2012 года. Методика расчета платы за использование радиочастотного ресурса должна быть разработана и утверждена Минкомсвязи России по согласованию с Минобороны России, Минфином России, Минэкономразвития России, ФСБ России и ФСО России до 1 июля 2011г.

Вышеуказанные нововведения имеют как положительные, так и отрицательные аспекты. Не углубляясь в детальный анализ всех перечисленных нововведений, отметим, что наблюдается определенная тенденция, направленная на усовершенствование правового регулирования в рассматриваемой сфере.

На этом фоне участники телекоммуникационного рынка выступают с новыми инициативами, которые потенциально также могли бы быть положены в основу законодательного регулирования использования радиочастотного спектра в России.

Одной из таких идей является идея о продаже прав на использование радиочастотного спектра на вторичном рынке.

В настоящее время вопрос использования радиочастотного спектра находится в исключительном ведении регулятора. Государство в лице регулятора само определяет, какая технология будет работать в той или иной полосе. Участникам рынка в решении данного вопроса никаких прав законодательно не предоставлено.

Согласно ст. 24 Федерального закона «О связи» «использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается, если иное не установлено ФЗ «О связи»», «предоставленное право на использование полос радиочастот не может быть передано одним пользователем радиочастотным спектром другому пользователю без решения государственной комиссии по радиочастотам или предоставившего это право органа».

Согласно Постановлению Правительства РФ от 06.08.1998 №895 «Об утверждении Положения об оплате использования радиочастотного спектра в РФ» «не допускается передача организациям независимо от формы собственности и индивидуальным предпринимателям в собственность или постоянное бессрочное использование радиочастотного спектра», «право организации независимо от формы собственности и индивидуального предпринимателя на использование радиочастотного спектра не может быть передано другим физическим и юридическим лицам, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Какие преимущества могло бы принести создание вторичного рынка?

Для операторов связи это возможность самостоятельно определять перспективность использования конкретных полос радиочастот в отношении определенных технологий. Такой подход дает больше гибкости в использовании спектра, позволяет эффективнее использовать новые технологии, увеличивает скорость их внедрения, способствует гармонизации полос радиочастот, стимулирует конкуренцию. Все это в конечном итоге направлено на увеличение спроса абонентов на услуги связи, новые сервисы, при чем операторы могут предложить более привлекательные для абонентов цены.

Вместе с тем рыночный подход в отношении использования радиочастотного ресурса может иметь и свои минусы. При разработке законопроекта «О радиочастотном спектре в Российской Федерации» радиочастотный спектр было предложено определять как «ограниченныйнациональный ресурс». Если переложить данное определение на «экономику», то мы говорим о рынке ограниченного в количестве «товара». И в таком  случае возникает серьезный риск спекуляции радиочастотным спектром, т.е. его приобретения не в целях использования и внедрения новых технологий, а просто для перепродажи или накопления и перепродажи. Для рынка, где товар объективно не ограничен в количестве, это не является проблемой, а в данном случае может негативно сказаться на развитии телекоммуникаций в стране в целом.

Как показывает международная практика, те страны, которые разрешили продажу прав на использование радиочастотного спектра, параллельно начали борьбу со спекуляцией (штрафы за неиспользование спектра, организация аукционов, открытая и общедоступная информация о сделках, связанных с продажей прав на использование спектра, ограниченный срок действия лицензии и др.).

Поскольку бесконтрольное использование разными хозяйствующими субъектами радиочастотного спектра может привести к созданию пользователями помех, то и этот вопрос требует специального урегулирования на законодательном уровне.

Кроме того, законодательного урегулирования потребует и определение правового статуса радиочастотного спектра, частоты. В законодательстве должно быть четко определено, что является «товаром», возможно ли в принципе приобретение права собственности на спектр / часть спектра / частоту. По сути, частота является физической величиной, а спектр – распределением значений физической величины. Поэтому возможность применения статуса «товара» к указанным категориям вызывает большие сомнения. С юридической точки зрения, правильнее оперировать понятием «право на использование радиочастотного спектра». И если создавать вторичный рынок, то путем законодательного закрепления возможности передавать такое право другим субъектам.

При этом нужно исследовать, в рамках каких гражданско-правовых сделок возможна такая передача (купля-продажа, аренда, мена, др.), будут ли применимы все положения гражданского законодательства о соответствующих сделках или только их часть. На сегодняшний день все эти вопросы не решены.

Как показывает статистика, количество сделок и доход от них в европейских странах, где разрешена продажа лицензий на использование радиочастотного спектра (почти все страны ЕС, кроме Кипра, Эстонии и Ирландии), значительно ниже от планировавшихся. Между тем мировая тенденция свидетельствует о развитии вторичного рынка (конечно, при определенных законодательных ограничениях).

Текущее законодательное регулирование использования радиочастотного спектра в России не ориентировано на рынок, поэтому создание вторичного рынка (если будет принято такое решение) потребует значительных изменений в законодательстве. Как показывает практика, в России этот процесс достаточно медленный.

Еще одной идеей, которую высказывают участники рынка, является идея о замене конкурсов аукционами.

На сегодняшний день основой законодательного регулирования данного вопроса является Федеральный закон «О связи» (ст. 31) и Постановление Правительства РФ от 12.01.2006 № 8 «Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи» (далее – Правила проведения торгов).

Подпунктом 1 п. 1 ст. 31 Федерального закона «О связи» предусмотрено, что лицензии выдаются по результатам торгов (аукциона, конкурса) в случае, если услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории. Победителю торгов (аукциона, конкурса) выдается лицензия и выделяются соответствующие радиочастоты.

Пунктом 9 Правил проведения торгов установлено, что торги в форме аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в случае, если радиочастотный спектр, с использованием которого будет оказываться услуга связи, не распределен радиослужбам и (или) не используется радиоэлектронным средством любого назначения, в том числе радиоэлектронным средством, используемым для нужд государственного управления и (или) радиоэлектронным средством гражданского назначения. В иных случаях торги на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в форме конкурса.

На практике торги на получение рассматриваемой лицензии проводятся только в форме конкурса. Это означает, что победитель определяется не по принципу: «победитель – лицо, предложившее большую цену за лот, а по принципу: «победитель – лицо, которое согласно оценке комиссии предложило лучшие условия».

Таким образом, торги в форме конкурса менее прозрачны, а результат в большей степени зависит от субъективного мнения членов комиссии.

С другой стороны, проведение аукциона не гарантирует, что победитель (по принципу – кто больше заплатил) будет реально использовать соответствующие частоты в целях развития сети связи. На законодательном уровне необходимо будет предусмотреть положения, которые бы исключили возможность злоупотреблений в использовании / неиспользовании ограниченного ресурса.

В настоящее время Федеральным законом «О связи» предусмотрены обе формы торгов (и конкурсы, и аукционы). Для того чтобы «заработали» аукционы достаточно внести изменения в подзаконное нормативное правовое регулирование, т.е. в Правила проведения торгов.
Еще одной инициативой участников рынка является изменение подхода к плате за использование радиочастотного спектра.

В Российской Федерации действует принцип платности использования радиочастотного спектра (п. 4 ст. 22 Федерального закона «О связи»).

Для пользователей радиочастотным спектром устанавливаются разовая плата и ежегодная плата за его использование в целях обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих РЭС в другие полосы радиочастот (п. 4 ст. 23 Федерального закона «О связи»).

До 1 января 2012 г. вопросы оплаты также регулируются Постановлением Правительства РФ от 02.06.1998 № 552 «О введении платы за использование радиочастотного спектра» и Постановлением Правительства РФ от 06.08.1998 № 895 «Об утверждении Положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации».

С 1 января 2012 г. вступят в силу новые Правила установления размеров разовой и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 № 171.

Методика расчета платы за использование радиочастотного ресурса должна быть разработана и утверждена Минкомсвязи России по согласованию с Минобороны России, Минфином России, Минэкономразвития России, ФСБ России и ФСО России до 1 июля 2011 г. До тех пор пока такая методика не будет утверждена, трудно говорить об эффективности нового правового регулирования.

По нашему мнению, ценообразование должно строится на ресурсном подходе. Если лицу будет невыгодно не использовать спектр, оно не будет получать разрешения просто «про запас», занимая тем самым частоты и препятствуя развитию сетей у других операторов.

Также следует отметить, что спецпользователи (силовые ведомства) выведены из круга субъектов, с которых взимается плата за пользование спектром. Согласно пункту 4 «новых» Правил размеры разовой платы и ежегодной платы, взимаемой за использование радиочастотного спектра с применением радиоэлектронных средств, используемых для нужд государственного управления, в том числе президентской связи и правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в полосах радиочастот преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд государственного управления, в том числе президентской связи и правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, определяются равными нулю.

Соответственно, экономическая мотивация эффективно использовать ресурс и проводить конверсию радиочастотного спектра у спецпользователей отсутствует (как в рамках текущего правового регулирования, так и в рамках нового регулирования, которое вступит в силу в 2012 году).

Еще одной инициативой, заслуживающей внимания, является инициатива о введении принципа технологической нейтральности.

Согласно подпункту 17 ст. 2 Федерального закона «О связи» присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала – разрешение в письменной форме на использование конкретной радиочастоты или радиочастотного канала с указанием конкретного РЭС, целей и условий такого использования.

Статья 24 Федерального закона «О связи» регулирует выделение полос радиочастот и присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотных каналов также в привязке к РЭС определенного назначения.

Во исполнение Федерального закона «О связи» Решением ГКРЧ при Минкомсвязи России от 23.08.2010 N 10-08-01 утверждено Положение о порядке рассмотрения материалов, проведения экспертизы и принятия решения о присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для РЭС в пределах выделенных полос радиочастот».

Таким образом, в настоящее время государство в лице регулятора решает, какая технология будет работать в той или иной полосе. Получение разрешения на использование определенной частоты возможно только с указанием конкретного РЭС. Такой подход делает невозможным для операторов связи использование радиочастоты (на которое было получено разрешение) для строительства сетей связи по технологии, не предусмотренной соответствующим разрешением.
Такой подход  существенно ограничивает свободу оператора в выборе технологии при строительстве сетей связи.

Принцип технологической нейтральности успешно применяется в ряде стран, например, в Норвегии. Четкое определение в лицензии прав пользователей в совокупности с принципом технологической нейтральности, создает условия операторам связи в Норвегии для эффективного и добросовестного использования радиочастотного спектра.

Рассматриваемые в рамках настоящей статьи инициативы/идеи имеют свои положительные и отрицательные стороны. Как показывает международная практика, соответствующие институты с разной степенью успешности работают в разных странах.

Принимая во внимание современный уровень развития телекоммуникаций в России, тенденции российского телекоммуникационного рынка, уровень законодательной базы, кардинальное изменение законодательства может привести скорее к негативному эффекту, нежели положительному. По нашему мнению, каждая из инициатив должна быть проанализирована с точки зрения международного опыта, последствий ее воплощения и для бизнеса, и для государства. При положительной оценке предлагаемых изменений всеми заинтересованными субъектами можно и нужно последовательно проводить законодательную реформу, направленную на либерализацию использования радиочастотного спектра.