Риски в связи с приостановкой строительства и освоения земельных участков

С учетом экономической ситуации, складывающейся последнее время, многие проекты по строительству различных объектов были приостановлены. 

Кризис затронул в той или иной степени все сегменты недвижимости. Так, до конца 2015 г., по заявлениям девелоперов, должно было быть достроено порядка 1 млн кв м офисных площадей, однако, по прогнозам ведущих консалтинговых компаний в сфере недвижимости, из этого объема будет введено не более половины. В сфере жилищного строительства ситуация не лучше. По данным Росреестра, за первый квартал 2015 г. количество поданных на регистрацию договоров долевого участия в строительстве сократилось почти на 40%, а косвенные данные позволяют судить о том, что многие проекты жилищного строительства в Петербурге откладываются: сегодня действуют выданные разрешения на строительство ок. 18 млн кв м жилой недвижимости, но, по данным строительных ассоциаций, ведется строительство порядка 450 объектов общей площадью лишь 4,5 млн кв м, то есть, всего четверть от заявленного объема. Остальные проекты, судя по всему, заморожены. 

Также 2015 год ознаменован рядом серьезных изменений в законодательстве, напрямую влияющих на бизнес компаний, работающих на территории РФ. Одно из наиболее значительных событий - масштабная реформа земельного законодательства. Большинство статей земельного кодекса РФ были изложены в новой редакции, приняты подзаконные акты в развитие изменений. 

В данной статье мы осветим отдельный блок изменений, которые повышают риски правообладателей в связи с неиспользованием земельных участков, а также риски собственников объектов, строительство которых своевременно не завершено. Активы в виде пустующих земельных участков и незавершенных строительством объектов становятся довольно рискованным вложением средств. 

Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ, вступивший в силу с 1 марта 2015 года, существенно изменил процедуру предоставления и прекращения прав на земельные участки, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с изменениями земельные участки, основной вид разрешенного использования которых предполагает строительство зданий, не подлежат продаже. То есть, в отличие от ранее действующих правил в собственность земельные участки для целей строительства не могут быть предоставлены даже на торгах. Единственное исключение – выкуп земельных участков, образованных из земельного участка, ранее предоставленного в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории. Также изменения, внесенные Федеральным законом № 171-ФЗ, предусматривают, что договор аренды заключается по результатам аукциона за некоторыми прямо поименованными исключениями. Таким образом, застройщики в настоящий момент лишены выбора, на каком праве и в соответствии с какой процедурой приобретать земельный участок для строительства. 

После истечения срока аренды новый договор по общему правилу подлежит заключению также по результатам аукциона. Аукцион не проводится, только если лицо имеет право на предоставление земельного участка без торгов, например, является собственником завершенного строительством здания или сооружения. То есть возможность продления договора аренды земельного участка с целью строительства на неопределенный срок или на произвольный срок, установленный сторонами, в том числе многократно, действующим законодательством исключена. 

В связи с этим введены нормы об изъятии объекта незавершенного строительства у его собственника и дополнение Гражданского кодекса РФ статьей 239.1. Данные изменения создают для собственников объектов незавершенного строительства существенные риски утраты права собственности на данные объекты. 

Если строительство объекта недвижимости на арендованном участке не завершено до истечения срока аренды, то собственник объекта незавершенного строительства вправе однократно без торгов приобрести участок в аренду на новый срок, но не более чем на 3 года. Однако данное право может быть реализовано только если в течение шести месяцев со дня истечения срока действия договора аренды уполномоченным органом не будет заявлено в суд требование об изъятии объекта незавершенного строительства. 

Соответствующее требование вправе заявить исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельным участком. Требование не подлежит удовлетворению, если нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти (местного самоуправления) или лиц, осуществляющих эксплуатацию инженерных сетей. В остальных случаях суд вправе принять решение о реализации объекта незавершенного строительства с публичных торгов. Порядок проведения публичных торгов уже утвержден и вступил в силу с 1 марта 2015 г. Публичные торги проводятся в форме аукциона, открытого по составу участников. Начальная цена продажи объекта незавершенного строительства определяется на основании оценки его рыночной стоимости. Средства, вырученные от продажи объекта незавершенного строительства, выплачиваются бывшему собственнику за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов. 

Введение данной нормы сопровождается положительным для застройщиков моментом – установлены минимальные сроки аренды для целей строительства на законодательном уровне. 

Земельным кодексом РФ в новой редакции предусматривается, что срок, на который по результатам аукциона заключается договор аренды земельного участка, основным видом разрешенного использования которого предусмотрено строительство, должен в 2 раза превышать срок, необходимый для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений. Минстрой России установил этот срок равным 60 месяцам: 12 месяцев на выполнение инженерных изысканий, 12 месяцев на проектирование и 36 месяцев на строительство . Таким образом, срок на который по результатам аукциона может быть заключен договор аренды, составляет 10 лет. 

C 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который изменяет порядок и основания осуществления земельного контроля. Помимо ставших привычными плановых и внеплановых проверок в рамках земельного контроля предусмотрена совершенно новая форма обнаружения и фиксации правонарушения - административное обследование объектов земельных отношений. 

В отличие от плановых и внеплановых проверок административное обследование не требует соблюдения специальной процедуры назначения. Не предусмотрены также специальные основания для проведения обследования. Как указано в законе, административное обследование проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации. То есть инспектор вправе начать обследование в любой момент, не извещая правообладателя земельного участка. 

При этом подразумевается, что административное обследование не должно влечь вмешательства в хозяйственную деятельность проверяемого лица, поскольку оно предполагает исследование состояния объекта земельных отношений на основании информации государственных и муниципальных информационных систем, общедоступных медиа-ресурсов, архивных фондов, государственного мониторинга земель, документов землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (аэрокосмическая съемка, результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами. Обследование осуществляется без взаимодействия с правообладателями земельных участков и доступа должностных лиц на обследуемые объекты. 

Таким образом, земельный контроль максимально упрощается, что соответствует современным возможностям собрать практически всю информацию о земельном участке удаленно. 

В случае выявления по итогам административного обследования нарушений земельного законодательства, результаты такого обследования оформляются актом. Выявление правонарушений является основанием для назначения в отношении лица полноценной внеплановой проверки. 

Теперь отсутствие лица в сводном плане проверок на очередной год, публикуемом на сайте Генеральной прокуратуры РФ, не исключает претензий государственных органов в связи с задержкой начала строительства. 

Каковы практические последствия введения данной процедуры? В ходе административного обследования, можно обнаружить такое распространенное земельное правонарушение, как неиспользование земельного участка для строительства. Данный факт легко установить, взглянув на спутниковые снимки местности. Отметим, что должностное лицо при проведении административного обследования вправе, в частности, запросить у Федерального космического агентства данные дистанционного зондирования Земли. 

Если же правонарушений не выявлено, эффект для правообладателя обследуемого земельного участка будет положительным: соответствующий земельный участок не включается в ежегодный план проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства (за исключением плановых проверок федерального экологического надзора) в течение 3 лет со дня проведения административного обследования. При этом следующее административное обследование проводится не ранее чем через 2 года со дня утверждения соответствующего заключения. 

Результаты административного обследования подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осуществившего обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования. То есть правообладатель имеет возможность узнать о проведенном административном обследовании лишь постфактум. 

Нельзя не отметить, насколько существенно изменились последствия выявленных правонарушений.

Неиспользование земельного участка в целях строительства в течение сроков, установленных законом, не только влечет административную ответственность, но также серьезные риски утраты права на земельный участок.

Неиспользование участка в целях строительства в течение сроков, установленных законом, не только влечет административную ответственность, но также серьезные риски утраты права на земельный участок. Это может стать реальной проблемой для собственника, особенно в том случае, если земельный участок является единственным активом, под который можно получить кредит. Утратив возможность рассчитывать на внешнее финансирование и, следовательно, осуществление проекта, компания может оказаться на грани банкротства. выкупить же обратно утраченный участок в соответствии с новым законодательством можно только через аукцион. 

Правительством РФ утверждены правила проведения административного обследования . В данных правилах указано, что административное обследование объектов земельных отношений осуществляется в приоритетном порядке в отношении земельных участков, кадастровая стоимость которых выше удельного показателя кадастровой стоимости в соответствующем муниципальном образовании; земель, востребованных в гражданском обороте (исходя из статистики сделок купли-продажи по данным Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним), а также земельных участков, которые в случае их изъятия в связи с ненадлежащим использованием могут быть предоставлены гражданам и организациям (исходя из статистики обращений с заявлениями о предоставлении земельных участков в органы местного самоуправления). 

Можно утверждать, что большое количество собственников рискует оказаться под прицелом. Так, по данным Росреестра, в собственности юридических лиц находится сейчас около 200 тыс. земельных участков, предоставленных, в частности, для жилищного строительства (индивидуального и неиндивидуального), но не застроенных. 

Из данных положений очевидно, что нововведения направлены на повторное вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков, в особенности тех, к которым имеется повышенный интерес. Гражданский кодекс РФ содержит норму ст. 284, которая ранее фактически не применялась. Данная норма говорит о том, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В настоящий момент (до вступления в силу закона N 234-ФЗ) законодательство не содержит норм, регулирующих порядок изъятия земельных участков в этом случае. В связи с отсутствием соответствующей регламентации изъятие земельных участков у собственников как мера ответственности на практике не применяется. 

С 1 января 2015 года вступила в силу норма со следующим содержанием: при неисполнении предписания об устранении нарушения, связанного с неиспользованием земельного участка, инспектор земельного контроля обязан информировать орган, который в соответствии с законодательством вправе обращаться в суд с требованием об изъятии из частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов. 

Из содержания данной нормы логично предположить, что в ближайшее время будет определен орган, уполномоченный заявлять иски об изъятии земельных участков из частной собственности, а также процедура проведения торгов. После урегулирования этих двух моментов норма об изъятии земельных участков у собственников в связи с задержкой начала строительства начнет применяться на практике. 

Также полагаем, что для целей установления такого правонарушения, как неиспользование земельного участка, логично применять вышеупомянутый срок строительства, установленный Минстроем России. Но поскольку три года прямо фигурируют в Гражданском кодексе РФ, а приказ Минстроя России является подзаконным актом и устанавливает срок строительства применительно к заключению договоров аренды, практика может пойти по иному пути. 

Существенно изменились не только нормы об изъятии земельных участков, но и нормы об административной ответственности за такие правонарушения как неиспользование земельного участка для строительства, нецелевое использование и самовольное занятие земельного участка. С 20 марта 2015 года вступил в силу соответствующий закон от 08 марта 2015 г. № 46 –ФЗ. Система исчисления штрафа принципиально изменилась, теперь его размер зависит от кадастровой стоимости земельного участка, но в любом случае не меньше установленной минимальной суммы. 

Для примера: штраф за неиспользование по целевому назначению земельных участков для строительства в течение срока, установленного федеральным законом, составит для юридических лиц – 3 – 5 % кадастровой стоимости, но не менее 400 000 рублей, а если кадастровая стоимость не определена, то от 400 000 до 700 000 рублей. 

Таким образом, ответственность за данное правонарушение возросла в 10 раз, а в конкретных случаях и более (при условии высокой кадастровой стоимости земельного участка). Напомним, что ранее штраф для юридических лиц составлял от 40 000 до 50 000 рублей. 

Учитывая, как сильно выросла в последнее время кадастровая стоимость земельных участков, частные владельцы и компании массово оспаривают ее оценку в судах, чтобы не переплачивать в том числе и штрафы. Ведь когда речь идет о кадастровой стоимости участка, исчисляемой миллиардами рублей (а это не редкость для инвестиционно-привлекательных регионов), то штрафы могут составлять десятки миллионов рублей. 

Подводя итог вышесказанному, отметим общую направленность законодательных изменений на максимальное вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков. При этом наличие права собственности на незавершенные строительством объекты не является препятствием для утраты прав на земельный участок. Рекомендуем инвесторам, чьи проекты по строительству объектов недвижимости приостановлены, оценить вероятность негативных последствий с учетом конкретной ситуации. В отдельных случаях продажа прав аренды и незавершенных строительством объектов может стать лучшим решением, нежели консервация строительства на длительный срок.