Проблемы лицензирования на алкогольном рынке
Одной из целей стартовавшей в 2010 г. антиалкогольной кампании является повышение эффективности регулирования алкогольного рынка и противодействие нелегальному производству и обороту алкогольной продукции [1].
Главным инструментом реализации проводимой антиалкогольной кампании выступило образованное в 2009 г. Росалкогольрегулирование [2] (РАР) — федеральная служба, отвечающая за регулирование алкогольного рынка. Данному органу переданы полномочия ФНС России по выдаче лицензий на производство, хранение, реализацию алкогольной и спиртосодержащей продукции и одновременно предоставлены функции нормативного регулирования и государственного контроля с применением мер административного принуждения по его результатам.
В 2010 г. Росалкогольрегулированием проведены массовые проверки участников алкогольного рынка, около 300 производителей и оптовых дистрибьюторов алкогольной продукции лишились своих лицензий. В 2011 г. более 500 производителей спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции вынуждены пройти процедуру получения новых лицензий, поскольку у них истекают выданные ранее пятилетние лицензии. Процесс получения лицензий уже начался, ожидается, что его пик придется на август — сентябрь.
В прессе то и дело появляются сообщения об очередном производителе алкоголя, не прошедшем перелицензирование и вынужденном остановить производство. Так, по информации из прессы, 25 января 2011 г. приостановил работу петербургский завод «Браво Премиум» (коктейли Bravo Classic, Elle, Amore, Gordon`s и др.) — один из пяти крупнейших производителей слабоалкогольных напитков в России. РАР не продлила ему лицензию, поскольку в деятельности предприятия выявлены нарушения, а именно: на заводе построено новое спиртохранилище, на которое есть бумаги из БТИ, но сведения в действовавшую лицензию внесены не были. По данным с сайта РАР [3], лицензия на новый срок была получена заводом лишь в начале апреля.
В марте 2011 г. в Краснодарском крае из-за отзыва лицензии на производство остановили работу заводы «Кубанской винной компании» и «Торгового дома "Панагия"». Причина приостановления состоит в том, что в отчетах заводов об объемах производства, отправленных по каналам ЕГАИС, обнаружены неточности. Речь идет о недоработках в системе ЕГАИС, допущенных единственной компанией-разработчиком.
7 марта 2011 г. крупнейший российский производитель коньяка — «Московский винно-коньячный завод "КиН"» остановил выпуск продукции: РАР отказалась продлевать лицензию завода. 16 марта завод обратился в арбитражный суд, где потребовал отменить решение службы об отказе в продлении лицензии. 26 мая 2011 г. решением Арбитражного суда г. Москвы в удовлетворении требований завода полностью отказано.
Судебная практика
Судебная практика по вопросам отказа в выдаче лицензий производителям алкогольной продукции к настоящему моменту представлена в открытых источниках, но ее немного. Судебные акты по данному вопросу, проанализированные нами, позволяют прийти к выводу о том, что Росалкогольрегулирование слишком расширительно толкует Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащее продукции» (далее — Федеральный закон № 171-ФЗ) и без законных на то оснований отказывает в выдаче лицензий на производство и оборот спирта, алкогольной или спиртосодержащей пищевой продукции, злоупотребляя предоставленными данной федеральной службе полномочиями. Судебная защита оказывается не слишком эффективной: срок получения лицензии при обращении организации в суд может составлять до года, поэтому в случае получения лицензий на новый срок коммерческой организации приходится приостанавливать свою деятельность на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции либо не начинать ее, что неизбежно влечет убытки.
Убытки, причиненные незаконным отказом РАР или ее должностных лиц в выдаче лицензии, не будут компенсированы коммерческой организации в полном объеме при обращении в суд. Правовой механизм полного возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями, бездействием и решениями органов государственной власти и их должностных лиц, — в настоящее время на практике не работает. Компании могут рассчитывать лишь на символическое возмещение вреда в виде расходов на судебную защиту, которое не покрывают реальные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, реальный ущерб и упущенную выгоду. Такая ситуация ставит организации в коррупционную зависимость от действий или бездействия должностных лиц РАР.
Рассмотрим примеры из судебной практики
16 ноября 2009 г. ООО «Спиртовой завод "Вл. Марьяновский"» подало в РАР первое заявление с приложенными к нему документами на получение лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта из пищевого сырья, в том числе головной фракции этилового спирта. В выдаче лицензии обществу было отказано. РАР указала на:
- отсутствие оборудования, позволяющего полностью перерабатывать и утилизировать основные отходы спиртового производства (барду), что, по мнению РАР, является нарушением требований ст. 8 Федерального закона № 171-ФЗ;
- несоответствие организации иным установленным федеральным законом требованиям: нарушение санитарных требований и норм СанПин 2.3.4.704-98 «Производство спирта этилового ректификованного и ликероводочных изделий» в части отсутствия лицензии на право пользования артезианской водой, применяемой в качестве сырья для производства этилового спирта.
16 июля 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы признал, что РАР не доказала наличие законных оснований для принятия решения об отказе в выдаче лицензии, признал это решение недействительным и обязал РАР выдать лицензию (решение Арбитражного суда г. Москвы от 23.07.2010 по делу № А40-39193/10-72-138). Лицензия была выдана спустя четыре месяца — 8 ноября 2010 г. Итого процесс получения лицензии занял у завода целый год.
Также год занял процесс получения лицензии у ООО «Спиртовой завод "Мельцанский"». Первое заявление в РАР на получение лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта из пищевого сырья, в том числе спирта-сырца, головной фракции этилового спирта, подано ООО «Спиртовой завод "Мельцанский"» 16 ноября 2009 г. В выдаче лицензии обществу было отказано. РАР указала на:
- выявление в представленных документах недостоверной или искаженной информации (ошибок в адресе зерносклада в заключении о соответствии производственных и складских помещений общества экологическим нормам и требованиям);
- отсутствие оборудования, позволяющего полностью перерабатывать отходы спиртового производства (барду);
- несоответствие организации иным лицензионным требованиям (отсутствие сертификатов соответствия на выдерживатель б/н и маточник б/н, которое является нарушением п. 1 ст. 8 Федерального закона № 171-ФЗ, а также нарушение СанПиН 2.3.4.704-98 в части отсутствия лицензии на право пользования артезианской водой, применяемой в качестве сырья для производства этилового спирта.
16 июля 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы признал решение РАР недействительным и обязал РАР выдать лицензию (решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2010 по делу № А40-38502/10-2-135). Лицензия была выдана 8 ноября 2010 г.
Первое заявление в РАР на получение лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта из пищевого сырья, в том числе головной фракции этилового спирта, подано ООО «Спиртовой завод "Ромодановский"» 16 ноября 2009 г. В выдаче лицензии обществу было отказано. РАР указала на:
- отсутствие у общества оборудования, позволяющего полностью перерабатывать или утилизировать барду;
- на нарушение положения СанПиН 2.3.4.704-98 (у заявителя отсутствует лицензия на право пользования артезианской водой, применяемой в качестве сырья для производства этилового спирта).
13 июля 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы признал решение РАР недействительным и обязал РАР выдать лицензию (решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.07.2010 по делу № А40-37680/10-148-214). Лицензия была выдана 23 августа 2010 г.
Первое заявление в РАР на получение лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта из пищевого сырья, в том числе головной фракции этилового спирта подано ООО «Спиртовой завод "Теньгушевский"» 16 ноября 2009 г. В выдаче лицензии обществу было отказано, РАР вновь указала на аналогичные основания.
1 июня 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы признал решение РАР недействительным и обязал РАР выдать лицензию (решение Арбитражного суда г. Москвы от 08.06.2010 по делу № А40-36133/10-106-178). Лицензия была выдана 23 августа 2010 г.
Первое заявление в РАР на получение лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта из пищевого сырья, в том числе головной фракции этилового спирта, подано ООО «Спиртовой завод "Кемлянский"» 16 ноября 2009 г. В выдаче лицензии обществу было отказано. РАР указала на нарушение СанПин 2.3.4.704-98 в части отсутствия лицензии на право пользования артезианской водой, применяемой в качестве сырья для производства этилового спирта.
19 мая 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы признал решение РАР недействительным и обязал РАР выдать лицензию (решение Арбитражного суда г. Москвы от 24.05.2010 по делу № А40-33281/10-94-155). Лицензия была выдана 28 июля 2010 г.
Интересно, что во всех перечисленных делах истцы, выиграв дело в первой инстанции и получив лицензии, отказались от исковых требований в апелляционной инстанции. Таким образом, отрицательная для Росалгольрегулирования практика сложилась лишь на уровне судов первой инстанции.
26 мая 2011 г. Арбитражный суд г. Москвы отказал в признании незаконным решения РАР об отказе в продлении срока действия лицензии ОАО «Московского винно-коньячного завода "КиН"» на осуществление деятельности по производству, хранению и поставкам произведенных напитков (водки, ликероводочных изделий, коньяков, винных и слабоалкогольных напитков; решение Арбитражного суда г. Москвы от 26.05.2011 по делу № А40-26054/11-153-198), признав верными следующие выводы лицензирующего органа, сделанные им в ходе обследования завода:
- в предоставленных для продления лицензии документах имеется недостоверная информация (на заключении о соответствии производственных и складских помещений завода экологическим нормам и требованиям отсутствует печать территориального органа Ростехнадзора);
- заводом нарушен п. 8.7.2. Производственного технологического регламента на производство водок и ликероводочных изделий ПТР 10-12292-99, утв. Минсельхозпродом России 25.10.1999, и п. 5.1.2 ГОСТ Р 52192-2003 «Изделия ликероводочные. Общие технические условия»: на одной из линий розлива (№ 2) отсутствовал бракеражный аппарат (используется для проверки цельности и чистоты бутылок).
Анализируя имеющуюся практику выдачи лицензий, мы можем с уверенностью говорить о том, что продлить свои истекающие лицензии удастся далеко не всем производителям алкогольной продукции. При этом нужно отметить: отказывая в выдаче лицензий, Росалкогольрегулирование предъявляет к производителям требования, не предусмотренные законодательством. Должностные лица Росалкогольрегулирования воспринимают предоставленные данному органу государственной власти функции как не ограниченные требованиями Федерального закона № 171-ФЗ и других федеральных законов и реализуют их, исходя из собственного безграничного административного усмотрения, граничащего с произволом. К сожалению, действующий закон создает предпосылки для подобной ситуации.
Правовое регулирование
1. В настоящее время порядок выдачи лицензий на производство спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, как и всех других лицензий на осуществление одного из видов деятельности, связанных с оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и указанных в Федеральном законе № 171-ФЗ (п. 2 ст. 18), установлен ст. 19 данного закона. Однако по объективным причинам одна статья закона не может урегулировать весь процесс выдачи лицензии; это подтверждает и практика. Например, п. 15 ст. 19 закона в редакции, действовавшей до 22.07.2011 было установлено: «Лицензирующий орган до принятия решения о выдаче лицензии вправе провести обследование организации на соответствие установленным настоящим Федеральным законом лицензионным требованиям». С 22.07.2011 данное положение утратило силу. Законодатель ограничил возможность лицензирующего органа на обследование только необходимостью проверки лицензиата в целях установления соответствия основного технологического оборудования лицензиата требованиям статьи 8 Федерального закона № 171-ФЗ.
Однако, как видно, как и ранее статья 19 не определяет порядок проведения обследования, порядок оформления его результатов, не устанавливает право на представление возражений на акты по результатам обследования, порядок рассмотрения этих возражений; все перечисленные действия осуществляются должностными лицами РАР по произвольно установленным ими правилам, которые не закреплены и не регламентированы ни в одном нормативном правовом акте.
Полагаем, что данное ограничение оснований проведения обследования несущественно изменит сложившуюся ранее практику, которая показывала, что именно по итогам обследования предприятия, претендующего на получение лицензии, без учета его возражений, без предоставления возможности устранить найденные нарушения, РАР отказывает в выдаче лицензий.
Как и ранее, для получения лицензии необходимо обратиться в РАР с повторным заявлением, которое будет до бесконечности рассматриваться в том же порядке (как показывают означенные выше судебные дела). Только появилась дополнительная сложность: законодатель установил запрет на использование основного технологического оборудования, неодобренного РАР: «использование основного технологического оборудования для производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции при наличии решения о недопустимости использования основного технологического оборудования для производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции не допускается» (абз. 8 п. 10 ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ).
За период существования РАР и в настоящее время вопросы порядка лицензирования производителей урегулированы приказом Минфина России от 10.10.2008 № 111н (на его основании действовала ФНС России), который до настоящего момента не отменен, но и фактически не применяется РАР, — а также отдельными приказами РАР.
К примеру, Порядок хранения федеральных специальных марок в организациях, утв. приказом Росалкогольрегулирования от 30.04.2010 № 31н, предусматривает оборудование внутренней двери помещения для хранения специальных марок специальным окошком для проведения операций. Нарушение данного правила признается должностными лицами РАР основанием для отказа в выдаче лицензии. Однако такого основания для отказа в выдаче лицензии закон не предусматривает. Другой пример: должностными лицами РАР ограничен срок для подачи документов на получение новой лицензии: они должны были подаваться не ранее, чем за 18 дней до истечения срока действия старой лицензии (законом срок для подачи документов на получение новой лицензии не ограничен) [4]. В результате организация в любом случае вынуждена была приостановить деятельность до получения новой лицензии, поскольку установленный законом срок решения вопроса о выдаче лицензии занимает 30 дней (п. 7, абз. 3 п. 10 ст. 19), т.е. фактически он значительно был больше, чем возможный срок заблаговременного обращения за новой лицензией до истечения срока действия предыдущей лицензии. С принятием новой редакции Закона № 171-ФЗ срок для подачи в лицензирующий орган заявления о продлении срока действия лицензии ограничен 90 днями до истечения срока ее действия. Это, возможно, улучшит положение производителей и продавцов, но не считаем, что существенно.
Итак, в настоящее время отсутствуют конкретные и понятные правила лицензирования производителей и лиц, занимающихся оборотом спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; имеется возможность неограниченного подзаконного регулирования порядка лицензирования и широкая сфера административного усмотрения должностных лиц РАР при рассмотрении и решении вопроса о лицензировании.
11 апреля 2011 г. на сайте РАР размещен проект приказа об утверждении «Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по осуществлению лицензирования в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Этим приказом определяется порядок выдачи и переоформления лицензий для участников алкогольного рынка, при этом фиксируется фактически применяемый РАР порядок лицензирования, разработанный с существенными нарушениями закона.
2. Федеральный закон № 171-ФЗ (п. 9 ст. 19) в действующей редакции содержит перечень оснований, по которым в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции может быть отказано:
1) при выявлении в представленных документах недостоверной, искаженной или неполной информации;
2) в случае нарушения требований ст. 8 «Обязанности организаций, использующих оборудование для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;
3) в случае, если у организации имеется задолженность по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и такая задолженность подтверждена справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», по запросу лицензирующего органа;
4) несоответствие производственных и складских помещений, стационарных торговых объектов заявителя, осуществляющего производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, требованиям пожарной безопасности (за исключением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции), экологическим требованиям, санитарно-эпидемиологическим требованиям, которое подтверждено заключением соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти;
5) наложение органом, осуществляющим государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, на принадлежащее заявителю основное технологическое оборудование для производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ареста в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
6) в случае несоответствия организации иным установленным вышеуказанным Законом лицензионным требованиям, перечень которых сформулирован неопределенно, с использованием исключительно ссылки на норму статьи Закона.
Приведенные выше примеры из практики применения данного пункта закона и простое его прочтение (особенно подп. 1 и подп. 6) очевидно свидетельствуют о том, что указанные в законе основания отказа в выдаче лицензий сформулированы неопределенно, и это позволяет должностным лицам РАР толковать их расширительно и создает возможность для применения ими «индивидуального похода» при решении вопроса о выдаче лицензии в каждом конкретном случае — и несомненно является существенной коррупционной составляющей.
Другие принципиальные недостатки Федерального закона № 171-ФЗ в редакции Федерального закона № 218-ФЗ (далее по тексту – Закон № 218-ФЗ), подписанного Президентом РФ 18 июля 2011 г., о внесении изменений в Федеральный закон № 171-ФЗ, вступившего в силу с 22 июля 2011 г. (за исключением ряда положений, вступающих в силу в 2012-2013 гг.)
Закон № 218-ФЗ не устраняет перечисленных недостатков, а усугубляет их, несмотря на то, что в пояснительной записке к соответствующему законопроекту декларировалась его направленность на совершенствование законодательства в сфере производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции. Вместо этого в нем под видом борьбы за эффективность регулирования алкогольного рынка создаются дополнительные административные барьеры, легализуются фактически сложившиеся в практике РАР существенные ограничения к доступу на данный рынок, необоснованно усложняется ведение предпринимательской деятельности по производству и обороту спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Иными словами, закон легализовал сложившуюся негативную ситуацию и создает для РАР законные механизмы осуществления «индивидуального подхода» к участникам рынка при лицензировании.
Закон в новой редакции расширяет сферу подзаконного нормативного регулирования для Правительства РФ и уполномоченного им федерального органа исполнительной власти, которым будет являться РАР в соответствии с закрепленной за ним компетенцией по нормативному правовому регулированию, лицензированию, государственному контролю (надзору) и применению мер административного принуждения, в том числе приостановления и аннулирования лицензий, в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции [5]. Совмещение этим органом указанных функций создает правовые условия для устранения конкуренции на алкогольном рынке и роста коррупции в этой сфере.
К примеру, РАР предоставлено полномочие на установление минимальных цен закупки и поставки этилового спирта, алкогольной продукции [6]. Данный механизм, — учитывая неясность методики, которую будет использовать РАР для определения цен, — дает возможность планового регулирования экономических процессов, причем возможность использования этого механизма в ущерб рынку не исключается. Контролирующий орган не должен устанавливать правила, соблюдение которых он проверяет. Введение минимальных цен может привести к уходу ряда субъектов предпринимательства с рынка, при этом доля нелегального оборота от введения данной меры сократится незначительно.
Возможность РАР самостоятельно аннулировать лицензию, не обращаясь в суд в случае нарушения указанных правил по установлению минимальных цен, чревата серьезными злоупотреблениями и содержит в себе потенциал для существенного нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательства на рынке спиртосодержащей продукции [7]. Судебное обжалование — долгий процесс, а остановка производства в связи с аннулированием лицензии приводит к значительным убыткам для компаний и индивидуальных предпринимателей. Судебная практика свидетельствует о том, что в большинстве случаев суды отказывают РАР в удовлетворении заявлений об аннулировании лицензий. Следовательно, количество судебных споров неоправданно возрастет, а не сократится, как утверждали разработчики законопроекта, ставшего Законом № 218-ФЗ.
Аннулирование лицензии является мерой принуждения организационного характера, несоразмерной и неадекватной нарушению уровня регулируемых государством цен, за которое должны применяться меры имущественного характера (денежные взыскания в виде штрафов), а не принудительное прекращение деятельности субъектов предпринимательства.
Согласно новой редакции Федерального закона № 171-ФЗ с 1 января 2012 года для получения лицензии необходимо будет наряду с предусмотренными ранее документами представить в РАР схему оснащения основного технологического оборудования для производства автоматическими средствами измерения и учета, требования к содержанию которой определяются РАР, а также расчет мощности по производству, порядок и форма составления которого также устанавливаются РАР.
Указанные нововведения особенно настораживают производителей алкогольной продукции в свете массового перелицензирования РАР участников рынка в этом году. В соответствии с новой редакцией Федерального закона № 171-ФЗ РАР будет, во-первых, определять условия лицензирования, во-вторых, выдавать лицензии и, в-третьих, контролировать соблюдение лицензионных требований, а также аннулировать лицензии, что явно противоречит изначально провозглашенным принципам проводимой в стране административной реформы о необходимости организационного разделения различных государственных функций в сфере экономики, а также конституционному положению о том, что любые ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе на свободное ведение бизнеса в любой сфере предпринимательской деятельности, могут быть установлены только федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).
Федеральный закон № 171-ФЗ в новой редакции не устраняет существующих проблем регулирования алкогольного рынка, но при этом легализует незаконную практику применения РАР данного закона, легализуя широкие нормотворческие полномочия и безграничное административное усмотрение РАР.
Кроме того, закон в новой редакции не устанавливает основополагающих принципов, конкретных и понятных правил и гарантий их реализации, создающих условия для стабильного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соответствующего принципам правового государства, защиты прав субъектов предпринимательства, обеспечивающего соблюдение конституционных гарантий. Напротив, в федеральный закон включены различные технические требования подзаконного регулирования, необоснованно ограничивающие производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
О несовершенстве изменений указанного закона, его некачественном и противоречивом характере свидетельствует масса недостатков юридико-технического характера, которые были отмечены в Заключениях к соответствующему законопроекту Президента РФ и Правового управления Государственной Думы.
Итак, изменения в Федеральный закон № 171-ФЗ не соответствют заявленным его разработчиками целям, не решают поставленных задач и существующих проблем регулирования данной сферы. Его применение скорее приведет к негативным последствиям, прямо противоположным его целям, — к снижению качества продукции и росту теневого оборота алкоголя.
При доработке Федерального закона № 171-ФЗ необходимо было учесть принципиальное положение ч. 4 ст. 8 нового Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»: «К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции». Указанное положение полностью игнорируется как сложившейся в РАР практикой лицензирования и регулирования рынка спиртосодержащей продукции, так и разработчиками законопроекта, ставшего Законом № 218-ФЗ .
В заключение предлагаем наши выводы, а также меры для улучшения ситуации
1. В настоящее время на алкогольном рынке складывается ситуация, в которой производители спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции не получают лицензий на новый срок и вынуждены останавливать производство. Отказывая в выдаче лицензий, Росалкогольрегулирование предъявляет к производителям требования, не предусмотренные законодательством. Судебная защита интересов производителей спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции неэффективна.
2. Для такой ситуации созданы все предпосылки в результате совмещения Росалкогольрегулированием функций и нормативного регулирования, и лицензирования, и государственного контроля с применением мер административного принуждения по его результатам. При этом нормотворческие полномочия, полномочия по лицензированию и лицензионному контролю понимаются должностными лицами Росалкогольрегулирования как неограниченные требованиями специального Федерального закона № 171-ФЗ и других федеральных законов и реализуются на основании безграничного административного усмотрения, граничащего с произволом.
3. Законом № 218-ФЗ усугубляются существующие проблемы лицензирования алкогольного рынка. Он не соответствует заявленным целям, предусматривает легализацию сложившихся ограничений к доступу на алкогольный рынок и необоснованно усложняет ведение предпринимательской деятельности на нем. Указанным законом усиливается коррупционная составляющая, создаются дополнительные правовые основания для «индивидуального подхода» должностных лиц Росалкогольрегулирования к участникам рынка, узаконивается сложившаяся негативная практика реализации должностными лицами РАР безграничных полномочий по подзаконному нормативному правовому регулированию и широкого административного усмотрения.
Полагаем, что новая редакция Федерального закона № 171-ФЗ с учетом Закона № 218-ФЗ в существующем виде приведет к снижению качества продукции и росту теневого оборота алкоголя.
Для улучшения складывающейся ситуации важно, по нашему мнению, принять следующие меры:
1) исчерпывающим образом регламентировать в законе конкретные и понятные правила выдачи лицензий на производство алкогольной продукции, порядок и формы их реализации, переформулировать указанные в законе основания для отказа в выдаче лицензий таким образом, чтобы они были конкретно и исчерпывающим образом сформулированы, устранить тем самым существующую возможность для усмотрения должностных лиц контрольно-надзорного органа при решении вопроса о выдаче лицензии;
2) установить прямой запрет на изменение и дополнение таких правил актами подзаконного нормативного правового регулирования любого уровня;
3) исключить в Федеральном законе № 171-ФЗ какое-либо делегирование Правительству РФ либо уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти полномочий по подзаконному нормативному правовому регулированию в сфере лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Предлагаемые меры позволят исключить имеющие место злоупотребления со стороны РАР, его «индивидуальный подход» к участникам рынка, снизить коррупционную составляющую действующего правового регулирования отношений на алкогольном рынке, позволит добросовестным производителям алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции осуществлять свою деятельность в рамках правового поля на понятных бизнесу условиях.
Предлагаемые нами меры соответствуют Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения РФ на период до 2020 г., в которой Правительство РФ указывает на необходимость создания условий для развития российского виноделия и увеличения производства российских качественных вин, в целях формирования культуры потребления алкогольной продукции.
[1] См.: Комплекс мер по повышению эффективности регулирования рынка алкогольной продукции в РФ и производства этилового спирта, утв. Распоряжением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1940-р; Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р.
[2] См.: Указ Президента РФ от 31.12.2008 № 1883 «Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка».
[3] http://www.fsrar.ru/.
[4] 6 апреля 2011 г. ФАС России признала РАР нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Основанием для возбуждения дела послужило обращение ЗАО «Денвью Лимитед» с жалобой на действия Росалкогольрегулирования, выразившиеся в отказе в рассмотрении заявления о продлении лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции. В своих письмах Росалкогольрегулирование определяло различные сроки подачи заявления на продление лицензии до истечения срока ее действия: в одном из писем был указан срок 30 дней, в другом — 18 дней, в третьем — от 30 до 18 дней.
16 марта 2010 г. на сайте РАР размещен проект Приказа РАР «О рассмотрении Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка заявлений и документов, поданных для продления срока действия лицензий на осуществление деятельности в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которым управлению лицензирования предписано принимать к рассмотрению заявления о продлении срока действия лицензий, если такие заявления поданы в РАР лицензиатом в течение 60 дней до истечения срока действия лицензии. Вплоть до сегодняшнего дня данный приказ не принят, считаем, в нем должны быть учтены соответствующие изменения.
[5] Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 154.
[6] См. п. 6 ст. 9, п. 5 ст. 11 Федерального закона № 171-ФЗ в новой редакции.
[7] Абз. 24-26 п. 3 ст. 20 Федерального закона № 171-ФЗ в редакции Закона № 218-ФЗ.
