Оспаривание ненормативных правовых актов антимонопольных органов

Возлагая на антимонопольные органы задачу по защите конкуренции, нормы антимонопольного законодательства наделяют ФАС России и его территориальные органы правом принимать большое количество актов, призванных обеспечить соблюдение субъектами антимонопольных отношений требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Издание данных актов неизбежно затрагивает, а иногда и нарушает, права и законные интересы лиц, которым они адресованы. Универсальным и общепризнанным способом защиты данных прав является судебный способ защиты .

В соответствии с установленными правилами подведомственности (в отсутствие предусмотренной Конституцией РФ системы административного производства) рассмотрение споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов антимонопольного органа осуществляется арбитражными судами.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом само по себе право на обращение в арбитражный суд с требованием о признании того или иного акта антимонопольного органа недействительным, вовсе не гарантирует того, что соответствующее заявление лица будет рассмотрено и по нему судом будет принято решение. Другим словами, право на предъявление иска еще не есть право на его рассмотрение и, тем более, удовлетворение.

• об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
• об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
• о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
• другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, процессуальный закон предусматривает возможность оспаривания только тех актов антимонопольного органа, которые затрагивают права и законные интересы лица в сфере предпринимательской деятельности, и на возможность судебного оспаривания которых прямо указывает федеральный закон.

Несмотря на то, что круг ненормативных правовых актов, принимаемых антимонопольными органами при осуществлении своих полномочий, крайне широк, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – «Закон о защите конкуренции»), прямо предусматривает возможность судебного оспаривания только решений и предписаний, принимаемых антимонопольным органом при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства (статья 52), а также при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (статья 18.1.).

Во всех остальных случаях требуется установить, что оспариваемый акт антимонопольного органа не только не соответствует закону, но и может повлечь для лица, обратившегося за судебной защитой, нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности. В противном случае, если суд установит, что оспариваемый акт не может повлечь нарушение прав и законных интересов заявителя, то на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ он прекратит производство по делу ввиду того, что оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

На практике такие положения законодательства приводят к многочисленным спорам относительно возможности судебного оспаривания тех или иных актов, принимаемых антимонопольным органом.

Так, в отношении актов, принимаемых антимонопольным органом при проведении проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, – приказов, актов о результатах проверок, судебная практика выработала устойчивый подход о невозможности их судебного оспаривания.

Отказывая в праве на судебное оспаривание данных актов, суды исходят из того, что данные акты не являются ненормативными, так как не содержат обязательных для исполнения предписаний, не устанавливают прав и не возлагают каких-либо обязанностей, а также не является обязательными для исполнения.

Аналогичный подход сформировался и в отношении процессуальных актов, принимаемых антимонопольным органом при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, приказов и определений.

В ряде случаев, применительно к «новым» институтам антимонопольного законодательства – предостережениям и предупреждениям, выдаваемым антимонопольным органом в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства и пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, судебная практика еще только в стадии формирования.

Так, некоторые суды исходят из того, что предупреждение не обладает признаками ненормативного правового акта и потому не может быть оспорено в судебном порядке . В обоснование этого суды ссылаются на то, что предупреждение не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности, невыполнение предупреждения не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано, поскольку является лишь основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то есть издания приказа о возбуждении дела и вынесения определения о назначении дела к рассмотрению, которые, в свою очередь, также не влекут каких-либо либо негативных последствий и не могут быть обжалованы.

Ряд судов, напротив, исходит из того, что судебное оспаривание предупреждения возможно. По их мнению, предупреждение возлагает определенные обязанности на лицо, которому оно выдано, в случае невыполнения которых антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, при том, что выполнение предупреждения означает признание факта совершения лицом нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, отвечая на вопрос о возможности судебного оспаривания того или иного акта антимонопольного органа, суды в каждом конкретном случае исследуют вопрос о возможности негативного влияния оспариваемого акта на права и законные интересы лица его оспаривающего.

Вместе с тем, согласно статье 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод гарантируется. Согласно части 2 этой статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Несложно заметить, что данная норма не ставит возможность оспаривания акта государственного органа в зависимость от того, нарушает ли данный акт права и законные интересы лица. По смыслу данной нормы обжалованию подлежат любые действия государственного органа.

Кроме того, одной из задач судопроизводства в арбитражных судах согласно статье 2 АПК РФ является защита не только нарушенных, но и оспариваемых прав. Такая формулировка процессуального закона представляется далеко не случайной.

Большинство актов антимонопольного органа в той или иной степени дают оценку тем или иным действиям лица на товарном рынке, то есть фактически не только объясняют ему его права, но оказывают определенное воздействие на его поведение на товарном рынке.

Получив соответствующий акт антимонопольного органа, лицо будет стоять перед выбором: руководствоваться данным актом при осуществлении коммерческой деятельности или нет. При этом в последнем случае такое лицо будет нести риск того, что антимонопольный орган может признать его деятельность незаконной, либо произвести в отношении такого субъекта действия, основанные на принятом ранее акте (например, возбудить антимонопольное дело и, в дальнейшем привлечь к административной ответственности).

Соответственно, представляется вполне обоснованным, чтобы в таком случае вопрос о наличии у хозяйствующего субъекта права на определенное поведение разрешался судом. Иное означало бы отказ в судебной защите и приводило бы к нарушению статьи 46 Конституции РФ .

Отдельного внимания заслуживает вопрос о процедуре досудебного административного обжалования ненормативных актов, принимаемых антимонопольными органами.

В настоящее время возможность административного обжалования ненормативных актов антимонопольных органов крайне ограниченна и предусмотрена только в отношении принимаемых территориальными органами ФАС России постановлений о привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Вместе с тем, введение механизмов досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц видится одним из приоритетных направлений административной реформы  и уже успело успешно себя зарекомендовать в сфере налоговых правоотношений, где привело к уменьшению большого количества несложных и однотипных споров, способствовало разгрузке судебной системы, способствовало снижению конфликтности в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Конечно, нельзя отрицать, что судебный порядок защиты по сравнению с порядком административным, является более эффективным способом защиты своих прав. Не последнюю очередь это обусловлено не свойственной антимонопольному законодательству более строгой процессуальной регламентацией, наделением лица, оспаривающего акт государственного органа должным объемом процессуальных прав и гарантий, позволяющих успешно отстаивать свои интересы.

С другой стороны, к очевидным достоинствам административного порядка урегулирования споров можно отнести упрощенную процедуру подачи и рассмотрения жалобы, сокращенные сроки ее рассмотрения при относительно небольших затратах. При этом, конечно, следует учитывать, что органы власти не всегда склонны пересматривать свои решения, могут иметь место волокита, попытки уйти от ответственности, ложное понимание чести мундира, которые могут затруднить и искусственно оттянуть реализацию права на судебную защиту.

Рассматривая вопрос о введении процедуры обязательного административного обжалования ненормативных актов антимонопольных органов, нельзя забывать и о специфике споров, связанных с применением норм Закона о защите конкуренции, предполагающих глубокий экономический анализ обоснованности оспариваемого акта, а не только формально-юридический. Указанное требование обусловлено тем, что вопреки традиционно высокой для российской правовой системы степени правовой определенности норм, Закон о защите конкуренции «переполнен» экономической терминологией, требующей экономического подхода при рассмотрении антимонопольных дел.

С учетом указанной специфики антимонопольных споров, возможность досудебного обжалования актов территориальных антимонопольных органов со стороны ФАС России, располагающей наиболее полной информацией о состоянии конкуренции в Российской Федерации и на отдельных товарных рынках, о практиках хозяйствующих субъектов, приводящих к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, способствовала бы повышению качества принимаемых территориальными органами решений, их экономической обоснованности, единообразию правоприменения и снизила бы количество решений антимонопольных органов, отменяемых арбитражными судами, что привело бы к снижению нагрузки на суды и расширению возможностей для обеспечения доступности правосудия, своевременного рассмотрения дел.

Конечно, обязательный досудебный порядок урегулирования антимонопольных споров потребует соответствующего правового регулирования: создания в структуре ФАС России соответствующего внутреннего органа (например, апелляционной коллегии); определения категории споров, по которым досудебный порядок оспаривания актов антимонопольных органов будет возможен или даже обязателен; определения порядка подачи и рассмотрения жалоб хозяйствующих субъектов; определения процессуальных прав и гарантий для заявителя такой жалобы: недопустимости «поворота к худшему» (ухудшения положения подателя жалобы по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым актом); установления требований, предъявляемых к форме и содержанию жалобы; разрешения вопроса о приостанавливающем действии жалобы в случае если оспариваемый акт предписывает заявителю жалобы совершить те или иные действия (с возможным наделением такими полномочиями органа, рассматривающего жалобу).

В конечном счете, это приведет к повышения ответственности территориальных антимонопольных органов при принятии актов, затрагивающих права и интересы хозяйствующих субъектов, и будет способствовать эффективному восстановлению нарушенных прав хозяйствующих субъектов.