Анализируя случаи выдачи предписаний ФАС России по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, нельзя не затронуть вопрос о соотношении этого института с институтом предупреждений и практики их применения.
Институт предупреждений был введен в Закон о защите конкуренции три года назад и используется в настоящее время для пресечения злоупотребления доминирующим положением в формах навязывания контрагенту невыгодных условий договора и необоснованного отказа или уклонения от его заключения. Основной целью законодателя при этом было предупреждение антимонопольных нарушений, снижение административной нагрузки на хозяйствующих субъектов и упрощение процедуры урегулирования споров.
По мнению многих должностных лиц ФАС России, новый инструмент антимонопольного регулирования оправдал себя и достиг своей первоначальной цели. По статистике ведомства, более 80% предупреждений исполняются в срок, около 15% не исполнены или исполнены за пределами срока, менее 3% обжалованы в суд.
Но несмотря на такие, казалось бы, положительные результаты, возникают проблемы, которые заставляют задуматься об истинной эффективности этого инструмента и целесообразности его сохранения и более широкого распространения.
Прежде чем выдать предупреждение хозяйствующему субъекту, антимонопольный орган должен определить границы рынка, а также установить доминирующее положение предполагаемого нарушителя. Вместе с тем практика в отношении предписаний показала, что в большинстве случаев эти обязанности регулятором не выполняются.
При вынесении предупреждения также необходимо выявление признаков нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями Административного регламента № 339. Однако в действительности данные правила зачастую не соблюдаются.
Немаловажен и тот факт, что предупреждения, выдаваемые при выявлении признаков нарушения п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, во многих случаях имеют характер предписаний, которые контролирующий орган вправе выносить только по результатам рассмотрения антимонопольных дел. Это приводит к тому, что без определения границ рынка и установления доминирующего положения компании, без полноценного рассмотрения дела и выявления факта несоблюдения закона на предполагаемого нарушителя в предупреждении накладываются обязательства по устранению нарушения, предписываются действия, которые он должен совершить, а также назначается срок их исполнения.
Компании, не согласившиеся с действиями, предписанными им антимонопольным ведомством, вынуждены обжаловать такие предупреждения в суд, что вполне объяснимо. В итоге наблюдается противоположный, негативный эффект, когда процесс урегулирования антимонопольных споров затягивается и на хозяйствующих субъектов ложится еще более высокая административная нагрузка по обжалованию большего количества актов ФАС России (сначала предупреждения, а затем, по результатам рассмотрения дела, также решения, предписания и постановления о наложении штрафа). Отказаться от обжалования предупреждений, которые формулируются по образу и подобию предписаний, вряд ли получится, поскольку указанные в них действия зачастую затрагивают права и интересы предполагаемых нарушителей.
Таким образом, благая цель введения института предупреждений, направленная на предоставление хозяйствующим субъектам возможности в добровольном порядке устранить признаки нарушения без возбуждения дела и без наложения штрафных санкций, а также на сокращение количества обращений в суд, на самом деле не реализована в полном объеме.
В очередном пакете поправок планируется расширить сферу применения предупреждений в ситуациях выявления признаков иных нарушений антимонопольного законодательства, а именно других форм злоупотребления доминирующим положением, в некоторых случаях недобросовестной конкуренции и признаков нарушений, связанных с принятием органами власти ограничивающих конкуренцию актов и совершением антиконкурентных действий (бездействия).
По всей видимости, текущая практика выдачи предупреждений и их обжалования в судах по другим составам антимонопольных нарушений получит еще большее распространение.
Окончательные выводы о том, насколько эффективен этот институт и целесообразно его сохранение, можно будет сделать через некоторое время, когда будет накоплен более богатый опыт применения предупреждений антимонопольным органом и их обжалования в судах.
