Обзор судебной практики. Топ споров в сфере экологии. Выпуск № 3. Споры о государственной экологической экспертизе

1. Работы по ликвидации объекта накопленного вреда должны осуществляться по проекту, получившему положительное заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), отступление от проекта, как и внесение в него изменений без повторной ГЭЭ недопустимы

АО «Полигон» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ивановской и Владимирской областям.

Как следует из материалов дела, Общество на основании заключенного с администрацией Заволжского муниципального района муниципального контракта обязалось выполнить работы по ликвидации четырех объектов размещения химических отходов, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде по проекту, получившему положительное заключение ГЭЭ.

Управление провело в отношении Общества внеплановую выездную проверку с целью контроля исполнения требований ранее выданного предписания, которое заявителем не оспаривалось. Управлением выявлены нарушения проектных решений, касающиеся организации работ, выдано оспариваемое предписание.

Суды указали, что исполнитель должен осуществлять работы по ликвидации накопленного вреда в соответствии с проектом, получившим положительное заключение ГЭЭ. При этом внесение изменений в проектную документацию, в том числе применительно к переносу выполнения отдельных работ, выполняемых в рамках одной стадии, в другую стадию и, как следствие изменение их составляющих, допускается в установленном законом порядке и с его соблюдением, что в данном случае не было реализовано[1].

С учетом изложенного суды отказали Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Постановление АС ВВО от 06.12.2022 по делу № А17-1319/2022

2. Получение разрешения на строительство объекта признается реализацией объекта экологической экспертизы, соответственно, истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ после получения такого разрешения, не является основанием для повторной экспертизы

АО «УК по обращению с отходами в Ленинградской области» обратилось в суд с заявлением об оспаривании решения Росприроднадзора, изложенного в письме об отказе во включении объекта размещения отходов (ОРО) «Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов» в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО).

Как установлено судами, причиной отказа во включении ОРО в ГРОРО послужило отсутствие действующего положительного заключения ГЭЭ на проект ОРО.

Суды первой и апелляционной инстанции указали, что строительство ОРО должно быть завершено в срок действия положительного заключения ГЭЭ, включая получение разрешения на ввод в эксплуатацию.

Кассация, отменив судебные акты, сославшись на положения Градостроительного кодекса РФ и Закона № 174-ФЗ, указала, что принятием решения о реализации ОКС является выдача разрешения на строительство.

При этом объектом экологической экспертизы является не сам объект строительства, а проектная документация на ОКС. Поэтому, положительное заключение ГЭЭ должно было представляться для получения разрешения на строительство и действовать в соответствующий период.

Истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ к дате завершения строительства ОРО не имеет правового значения. Соответственно, рассматриваемый объект мог быть введен в эксплуатацию по истечении срока заключения ГЭЭ, о чем свидетельствует выдача Обществу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Суды также отметили, что нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в области обращения с отходами, не предусматривают обязательного проведения повторной ГЭЭ проектной документации после истечения срока действия утвержденного уполномоченным государственным органом положительного заключения ГЭЭ в случае реализации проектной документации - получения разрешения на строительство.

При этом суд указал, что Росприродназор не заявлял доводов о том, что рассматриваемый объект был реализован (построен) с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, либо в данную проектную документацию после получения положительного заключения ГЭЭ были внесены какие-либо изменения.

Постановление АС МО от 07.11.2022 по делу № А40-172968/2021 [2]

3. Отсутствие утилизируемых отходов в документации, получившей положительное заключение ГЭЭ является нарушением лицензионных требований

ООО НПП «Сюзгазтехнология» обратилось в суд с заявлением к Северо-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о признании незаконным решения об отказе в переоформлении лицензии.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось в Управление с заявлением о переоформлении лицензии в связи с намерением выполнять новые работы, оказывать новые услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, а также намерением осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии.

Управлением проведены внеплановые документарная и выездная проверки, в результате которых установлено несоответствие лицензиата лицензионным требованиям, а именно, отсутствие положительного заключения ГЭЭ на заявленные Обществом к утилизации отходы: 4 вида отходов, которые Общество планирует утилизировать, отсутствуют в технологическом регламенте, имеющем положительное заключение ГЭЭ.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды пришли к выводу о соответствии оспариваемого приказа требованиям действующего законодательства[3].

Общество возразило, что отходы «воды сточные буровые при бурении, связанном с добычей природного газа и газового конденсата, малоопасные» (код по ФККО 2 91 130 11 32 4) и «отходы бурения, связанного с добычей сырой нефти, природного (попутного) газа и газового конденсата в смеси, отвержденные цементом» (код по ФККО 2 91 181 12 20 4), указанные в заявлении о переоформлении лицензии, схожи с отходами «растворы буровые отработанные при бурении нефтяных, газовых и газоконденсатных скважин» и «шламы буровые при бурении, связанном с добычей сырой нефти, природного газа и газового конденсата, с применением бурового раствора на углеводородной основе, включая обезвоженные» или «отходы цемента при капитальном ремонте и ликвидации скважин», указанными в технологическом регламенте, и могут быть утилизированы в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение ГЭЭ.

Вместе с тем надлежащих доказательств, подтверждающих данное обстоятельство, Обществом при обращении в Управление не представлено; экспертное заключение ООО «Крайт» к заявлению о переоформлении лицензии не прилагалось и не было предметом рассмотрения административного органа в рамках проверок.

Постановление АС ЗСО от 09.11.2022 по делу № А70-17672/2021

4. Отсутствие оборудования для утилизации отходов, предусмотренной применяемой технологией, в отношении которой получено положительное заключение ГЭЭ, является отступлением от такой технологии и основанием для прохождения ГЭЭ

ООО «Хартия» обратилось в суд с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по городу Москве и Калужской области о признании незаконным предписания о получении положительного заключения ГЭЭ на проектную документацию объектов капитального строительства, относящихся к объектам обезвреживания (или) размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов.

Как установили суды, у Общества отсутствует оборудование и специализированные установки для осуществления деятельности по утилизации отходов IV класса опасности в соответствии с полученной лицензией.

Суды отметили, что отсутствие оборудования для утилизации золошлаковых отходов не позволяет Обществу осуществлять деятельность по утилизации отходов и свидетельствует об отступлении от технологии термической переработки твердых бытовых отходов, на применение которой было выдано заключение ГЭЭ, поскольку данная технология включает в себя как неотъемлемую часть утилизацию золошлаковых отходов от сжигания ТБО.

Суды при этом учли, что вступившим в законную силу решением суда Общество привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за нарушение лицензионных требований, включая отсутствие заключения ГЭЭ.

Постановление АС МО от 26.12.2022 по делу № А40-44309/2022

5. Предположения уполномоченного органа о нарушениях, без подтверждения материалами проверки места его совершения не являются достаточными доказательствами вменяемого нарушения

АО «Автоспецбаза» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания Енисейского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Обществу вменены нарушения, связанные с эксплуатацией ОРО с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ и несоблюдением требований к объему размещения отходов, установленных проектом «Реконструкция полигона по захоронению твердых бытовых отходов в г. Красноярске», получившим положительное заключение ГЭЭ.

При рассмотрении дела, судами установлено, что годовой объем планируемых к размещению отходов в расчетный срок не устанавливался; в проекте указан объем поступающих отходов в год - 120 000 тонн, что не означает установление предельного объема размещения отходов на полигоне в течение года, т.к. эти сведения в проекте приведены для расчета проектной мощности полигона. Кроме того, на полигоне Общества размещается объем отходов, разрешенный уполномоченным органом к размещению в выданных хозяйствующим субъектам лимитах на размещение отходов.

Суды также признали недоказанным Управлением нарушение, выразившееся в несоблюдении требований проекта по размещению отходов, поскольку акт обследования и приложенные к нему фототаблицы не позволяют идентифицировать конкретные координаты, где, по мнению Управления, выявлено нарушение, и соотнести его с рабочей картой полигона. Предположительные выводы Управления, без проведения соответствующих измерений суды расценили не достаточными и не допустимыми доказательствами по делу.

Постановление АС ВСО от 21.12.2022 по делу № А33-14271/2021

6. Несоответствие характеристики ОРО установленным требованиям, является основанием для отказа во внесении сведений об ОРО в ГРОРО

ПАО «Коршуновский ГОК» обратилось в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования по вопросу внесения изменений в ГРОРО по объекту «Рудногорский отвал пустых пород».

По результатам рассмотрения представленных Обществом документов Росприроднадзором принято решение об отказе во внесении изменений в ГРОРО, мотивированное тем, что характеристика ОРО не содержит сведений о заключении ГЭЭ проектной документации на строительство (реконструкцию) ОРО, и не может являться основанием для принятия решения Росприроднадзором о внесении изменений сведений об ОРО в ГРОРО.

Суды огласились с позицией Росприроднадзора, указав, что в случае несоответствия представленных сведений об ОРО установленным требованиям, такие ОРО не подлежат включению в ГРОРО, внесение изменений и дополнений в ГРОРО осуществляется в соответствии с п.п. 19 - 21 Порядка[4].

Графа 7 характеристики ОРО включает сведения о заключении ГЭЭ на проектную документацию на строительство ОРО, однако в представленной в Росприроднадзор характеристике ОРО сведения о положительном заключении ГЭЭ отсутствуют.

Согласно требованиям п. 16 Порядка в ГРОРО могут быть включены только ОРО соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, а несоответствие сведений об ОРО требованиям законодательства Российской Федерации является основанием для не внесения изменений сведений об ОРО в ГРОРО.

Постановление АС МО от 05.12.2022 по делу № А40-57082/22-94-421

7. Срок действия положительного заключения ГЭЭ технической документации на агрохимикат не определяет срок его государственной регистрации

ООО «ЭМ-Биотех» обратилось в суд с заявлением к Министерству сельского хозяйства России об оспаривании заключения экспертизы результатов регистрационных испытаний агрохимиката «БакСиб».

Как усматривается из материалов дела, ввиду окончания в 2019 г. 10-летнего срока государственной регистрации агрохимиката, Общество обратилось в Министерство для государственной регистрации агрохимиката на новый 10-летний срок, представив в пакете документов положительное заключение ГЭЭ проекта технической документации на агрохимикат от 09.04.2019, в котором указан срок действия заключения – 2 года, при этом отсутствовал рекомендуемый срок государственной регистрации агрохимиката.

31.03.2021 Общество направило в адрес Росприроднадзора письмо с просьбой указать рекомендуемый срок государственной регистрации агрохимиката и продлить срок действия заключения ГЭЭ. Согласно полученному ответу Росприроднадзора срок действия заключения ГЭЭ был продлен до 31.12.2022, рекомендуемый срок государственной регистрации агрохимиката не был указан.

10.05.2021 Общество направило в Росприроднадзор письмо с повторной просьбой указать рекомендуемый срок государственной регистрации агрохимиката. В ответе Росприроднадзор указал, что требованиями законодательства о ГЭЭ не предусмотрено указание рекомендуемого срока государственной регистрации агрохимиката.

Министерство направило Обществу свидетельство о государственной регистрации агрохимиката на срок 2 года, с учетом срока действия положительного заключения ГЭЭ.

Принимая решение об удовлетворении заявления, суды указали следующее.

Согласно ст. 12 Закона № 109-ФЗ[5], регистрация агрохимиката на срок 2 года (а не 10 лет) предусмотрена только в случае необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую среду.

В заключении ГЭЭ технической документации на агрохимикат отсутствовала информация о необходимости проведения дополнительных исследований, следовательно, агрохимикат подлежал государственной регистрации на срок 10 лет.

Суды при этом указали, что срок действия заключения ГЭЭ и рекомендуемый срок государственной регистрации не являются тождественными понятиями.

Указанный Росприроднадзором срок действия заключения ГЭЭ - это срок, в течение которого оно может быть предоставлено в Минсельхоз России, а рекомендуемый срок государственной регистрации - это срок, на который орган, выдавший соответствующее заключение, рекомендует осуществить государственную регистрацию агрохимиката.

Постановление 9ААС от 25.10.2022 по делу № А40-92181/2022 (Министерством подана кассационная жалоба, заседание кассационной инстанции назначено на 01.02.2023)

8. ОРО, установленный срок эксплуатации которого истек, не может эксплуатироваться без положительного заключения повторной ГЭЭ, соответствующая деятельность подлежит прекращению

Ссылаясь на то, что ООО «Спецкоммунсервис» осуществляет деятельность по размещению отходов на территории полигона, который исчерпал свою вместимость, что представляет угрозу причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью людей, Росприроднадзор обратился в суд с иском о прекращении деятельности Общества по эксплуатации ОРО.

Суды со ссылкой на п. 24 Постановления Пленума № 49[6], удовлетворили требования по следующим основаниям.

Установлено, что Обществом в адрес Управления предоставлена характеристика объекта, в соответствии с которой вместимость ОРО составляет 691 400 т., в то время как фактически размещено отходов 1 418 227,75 т., что указывало на превышении объема в 2 раза.

Ответчиком представлен технический отчет ООО ЗСК «Уралгеотоп», согласно которому фактический объем отходов на полигоне ТБО составляет 1 220 253,59 м3, т.е. 34,86% от проектной мощности полигона ТБО в 3 500 000 м3.

Суды отметили, что представленное заключение противоречит данным статотчетности ответчика, по форме 2-ТП (отходы).

Суды установили, что спорный ОРО был введен в эксплуатацию в 1998 году; согласно экспертному заключению Государственного комитета по охране природы от 22.06.1992
№ IIЗ, срок эксплуатации полигона установлен до 2005 года.

При этом истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ является основанием для проведения повторной экспертизы[7], а эксплуатация объекта в отсутствие такого заключения является отступлением от проектной документации.

Отклоняя доводы о том, что альтернативные ОРО, способные принять объем ТКО, поступающий на спорный полигон отсутствуют, а прекращение деятельности Ответчика будет противоречить общественным интересам, суд, в соответствии с п. 27 Постановления Пленума № 49[8], принял во внимание представленные в материалы дела документы об окончании строительства нового ОРО, с получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию с 01.01.2023.

Постановление 8ААС от 26.10.2022 по делу № А75-5481/2021 (Управлением подана кассационная жалоба, заседание суда кассационной инстанции назначено на 09.02.2023)

9. Технологическое оборудование не является новым, если ранее поставлялось в страны Таможенного союза и соответствует требованиям безопасности технического регулирования

АО «Вимм-Билль-Данн» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о необходимости проведения ГЭЭ на техническую документацию на новую технологию компании «TetraPak» по производству продуктов детского питания.

Суды согласились с доводами Общества о незаконности и необоснованности предписания, так как в соответствии с позицией Минприроды России[9], под новой понимаются впервые предлагаемые к использованию на территории Российской Федерации и прошедшие апробацию техника, технология, вещества.

Управление, предъявляя требования о проведении ГЭЭ на техническую документацию на новую технологию компании «TetraPak» по производству продуктов детского питания, не проверило, является ли примененная технология новой, не приняло во внимание объяснения Общества о том, что указанные производственные линии установлены и используются им в других филиалах.

Кроме того, согласно письмам АО «Тетра Пак», поставленное для Общества технологическое оборудования для производства и переработки жидких пищевых продуктов, не является вновь сконструированным, ранее поставлялось в страны Таможенного союза и полностью соответствует требованиям безопасности технического регулирования Таможенного союза, что подтверждается сертификатами о соответствии.

Производимая на оборудовании продукция также не является новой для Общества, так как производилась им ранее по техническим условиям, утвержденным в 2014 и 2017 г.г.

Постановление АС СКО от 19.12.2022 по делу № А32-2293/2022

10. Предписание о получении положительного заключения ГЭЭ недействительно, если срок его исполнения не соответствует закону

ООО «Керченская морская верфь «Фрегат» обратилось в суд с заявлением к Черноморо-Азовскому морскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о признании недействительным предписания, выданного по результатам плановой выездной проверки.

Из пункта 9 предписания следует, что Общество осуществляет хозяйственную деятельность во внутренних водах РФ без положительного заключения ГЭЭ документов, обосновывающих данную деятельность.

Суд, удовлетворяя требования, учел, что, указывая на то, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения ГЭЭ, законодатель имеет в виду не экспертизу самой деятельности Общества, а экспертизу документов и (или) документации.

Суд указали, что проведение ГЭЭ проектной документации реализуемого или уже реализованного объекта Законом № 174-ФЗ не предусмотрено.

Также суд указал на чрезмерно короткие сроки исполнения указанного пункта предписания, с учетом положений п. 3 ст. 14 данного закона[10].

Постановление АС СКО от 23.11.2022 по делу № А32-38523/2021

[1] Согласно ч. 5 ст. 18 Закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Закон № 174-ФЗ), положительное заключение ГЭЭ теряет юридическую силу в случае реализации объекта ГЭЭ с отступлениями от проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, за исключением случаев, предусмотренных подп. 7.5 ст. 11 Закона № 174-ФЗ, и (или) в случае внесения изменений в указанную проектную документацию.

[2] Аналогичная правовая позиция высказана АС МО в постановлении от 02.11.2022 по делу № А40-166836/2021, а также ранее в постановлении АС СЗО от 14.07.2020 по делу № А56-107257/2019.

[3] п. 3 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.12.2020 № 2290 (Положение № 2290).

[4] Порядок ведения государственного кадастра отходов утв. Приказом Минприроды России от 30.09.2011 №792.

[5] Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

[6] Согласно п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, истец вправе обратиться в суд с иском об обязании ответчика ограничить, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

[7] В соответствии с ч. 8 ст. 11 Закона № 174-ФЗ.

[8] Согласно п. 27 Постановления Пленума от 30.12.2017 № 49, предусмотрено, что, рассматривая споры об ограничении, приостановлении либо прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, суд должен соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач, с другой. При этом суду следует принимать во внимание соразмерность последствий прекращения (приостановления, ограничения) деятельности тому вреду окружающей среде, который может наступить как в результате продолжения данной деятельности, так и вследствие ее прекращения.

[9] Письма Минприроды России от 13.05.2011 № 05-12-44/7250, от 07.10.2020 № 05-12-44/26282 «О проведении государственной экологической экспертизы проектов технической документации на новые технику, технологию».

[10] Согласно п.п. 2-4 ст. 14 Закона № 174-ФЗ, ГЭЭ проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком.

При этом начало срока проведения экспертизы устанавливается не позднее чем через 15 дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов.

Срок проведения ГЭЭ не должен превышать два месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика.