В 2019 г. ст. 89 «Выездная налоговая проверка» НК РФ была дополнена положением о том, что решение о проведении ВНП может выносить не только тот налоговый орган, где налогоплательщик стоит на учете, но и другой, уполномоченный ФНС России проводить проверки плательщиков, расположенных на «закрепленной» за ним территории Федеральный закон от 29.09.2019 № 325-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»..
Это изменение направлено на реализацию идеи, что неплохо было бы разделить функции текущего администрирования и выездного контроля налогоплательщиков, дабы снизить мотивацию к «неуставным» отношениям инспекторов и их «подопечных», повысить объективность контроля, создать центры компетенции благодаря перераспределению и централизации функций. Кроме того, есть задача оптимизировать непомерно раздутую численность некоторых инспекций Выездные проверки будут проводить специальные центры компетенции. Только налоговики в них будут те же самые // Клерк.ру. 06.09.2021. URL: https://www.klerk.ru..
В апреле 2021 г. ФНС России закрепила территории за контролирующими налоговыми органами Распоряжение ФНС России от 23.04.2021 № 96@, не опубликовано.. Определены конкретные инспекции и управления, которые могут проверять налогоплательщиков, зарегистрированных в ряде других регионов. Выделено девять инспекций и управлений, обладающих правом контролировать налогоплательщиков, расположенных в любых субъектах РФ Распоряжение ФНС России от 23.12.2022 № 403@, не опубликовано..
Налоговые органы, уполномоченные на проведение ВНП на территории любых субъектов РФ:
- управления ФНС России по Республике Коми, Краснодарскому краю, Волгоградской, Иркутской и Ленинградской областям;
- межрайонные инспекции ФНС России № 20 по Республике Татарстан, № 11 по Оренбургской области и № 20 по Пермскому краю;
- Межрегиональная инспекция ФНС России по контролю и надзору за налогоплательщиками в сфере бюджетного финансирования.
В основном технологические и управленческие новинки от ФНС внедряются технократически: с максимальной заботой о практическом результате и без внимания к соблюдению прав и интересов налогоплательщиков, в том числе процедурных.
Главный вопрос: как налогоплательщик должен взаимодействовать с инспекцией, если она расположена за тысячи километров и отсутствуют налаженные с ней ТКС?
К полномочиям проверяющих относятся, в частности, истребование документов, вызов налогоплательщиков в налоговые органы. Например, должен ли налогоплательщик из Владивостока ехать по вызову (подп. 4 п. 2 ст. 31 НК РФ) в Иркутск, где находится ближайший «суперконтролер»? Где и как должны рассматриваться возражения на акт проверки? Сколько времени, не говоря уже о денежных средствах, надо на дорогу? И предоставляет ли закон это время на организацию командировки как налогоплательщику, так и сотрудникам «суперконтролера»? Ведь по правилам НК РФ выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого лица.
Еще вопрос: в каком суде должен рассматриваться спор по результатам проверки? Действующее процессуальное законодательство предусматривает подачу заявления в суд по месту нахождения госоргана, вынесшего оспариваемое решение. Следовательно, опять полеты через всю страну, время, билеты, гостиницы… Для многих налогоплательщиков это означает не просто издержки и хлопоты, а недоступность правосудия.
Пока «чужая» инспекция охотится за недоимками по НДС и налогу на прибыль, вправе ли «родная» проводить проверку по остальным налогам?Пункт 5 ст. 89 НК РФ не запрещает проводить две и более выездные проверки по разным налогам.
Об этих моментах, разумеется, никто не подумал. Для ФНС России они, вероятно, незначительны. А для депутатов Госдумы?
Пояснительной записки о необходимости и практических последствиях нововведения не было. При обсуждении законопроекта с поправками в ст. 89 НК РФ в профильном комитете Госдумы речь шла, по-видимому, о выделении контролирующих инспекций исключительно в рамках субъектов Федерации: в заключении комитета говорится о «соответствующих регионах» Законопроект № 720839‑7 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части реализации отдельных положений основных направлений налоговой политики)» (внесен Правительством РФ).. Но закон зажил своей жизнью. Его реальное содержание – в трактовках ФНС России.
Несоответствие этих трактовок и принятых распоряжений правовым нормам очевидно.
Во-первых, для налогоплательщика не может быть тайной и сюрпризом, какой именно налоговый орган правомочен совершить в отношении него контрольные мероприятия. От выполнения неправомерных требований он может отказаться (подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ). Следовательно, перечень контролеров не может устанавливаться недоступным налогоплательщикам ведомственным распоряжением, закрытым для публикации. Опрос, проведенный в телеграм-канале PG-Tax, выявил, что даже для большинства экспертов нововведение – это тайна за семью печатями. Но секретность здесь недопустима.
Во-вторых, распоряжения о назначении контролеров фактически несут правовые последствия для неопределенного круга лиц, которые обязаны исполнять требования проверяющих. По содержанию это подзаконные нормативные акты. А они должны издаваться в виде приказов и быть зарегистрированы в Минюсте России.
В-третьих, если изменения в законодательстве продиктованы недоверием государства к работе своих же органов, то все издержки реформирования административной системы не должны возлагаться на налогоплательщиков. Вопросы процедур и гарантий надо тщательно урегулировать.
В-четвертых, неправомерны нормы, открывающие простор абсурдным толкованиям, как в данном случае: последовательное развитие нормы приводит к тому, что ФНС России вправе определить, что все инспекции РФ могут проверять всех налогоплательщиков страны. Достаточно лишь распоряжения Службы. А это уже проблема слабой законодательной техники, попустительства законотворцев и, следовательно, неконституционности нормы.
В-пятых, территориальные органы федеральных органов власти создаются для реализации их полномочий на местах, то есть имеют определенную (ограниченную) территориальную сферу деятельности Часть 1 ст. 78 Конституции РФ; Определение КС РФ от 13.01.2000 № 10-П.. Если какие-то инспекции уполномочиваются действовать «безгранично», то они с правовой позиции выступают обособленными подразделениями центрального аппарата ФНС России и по статусу относятся к федеральным органам госуправления.
Отступление от конституционных стандартов началось давно, когда создавались инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, наделенные экстерриториальной компетенцией. Из соображений целесообразности на правовые стандарты закрыли глаза Овчарова Е.В. Незаконность создания межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам // Правовые проблемы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков: сб. М., 2006; Пепеляев С.Г. Актуальные проблемы законодательства и правоприменительной практики налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков // Там же.. Но это открыло путь к последующим перестройкам структуры налоговых органов, нарушающим и букву, и смысл Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах в Российской Федерации».
Если ФНС России действительно сервисная служба, как она себя позиционирует, то забота должна состоять прежде всего в комплексной проработке всех норм и правил, связанных с новыми подходами к контрольной деятельности.
Источник: «Налоговед»
