Правовая бутафория

В информационном авангарде тема отношений бизнеса и государственных контролеров. Общий политический посыл – особая аккуратность и деликатность при назначении и проведении различных проверок. Плановые проверки сохраняются для объектов высокого риска, а для назначения внеплановых должен применяться риск-ориентированный подход на основе индикаторов риска Постановление Правительства РФ от 23.03.2023 № 372..

Отмечается, что либерализация контроля не привела к отрицательным последствиям, а акценты сместились на профилактику Проверяющих просят покинуть бизнес // Коммерсантъ. 20.03.2023. URL: https://www.kommersant.ru.. У решения Правительства РФ до 2030 г. продлить мораторий на плановые проверки, стало быть, есть основания. Рассуждает управляющий партнер «Пепеляев Групп» и главный редактор журнала «Налоговед» Сергей Пепеляев.

Затормозит ли этот шаг фискализацию целей контроля, когда главная задача – доначислить побольше штрафов, поступающих в бюджет? Впечатляют, например, результаты деятельности Росприроднадзора: этот орган стал производительным бюджетным «насосом» (см. рис.). Так, в качестве возмещения вреда окружающей среде в 2021 г. им взыскано 148 240 178 700 руб., наложено административных штрафов на 987 943 000 руб. Доклад о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в 2021 году. URL: https://rpn.gov.ru.

Рисунок. Шесть крупнейших экологических доначислений*

Таким подходом грешат регуляторы многих стран. Вспомним миллиардные штрафы, налагаемые антимонопольными органами Европы.

Но все же такая практика – проявление фискального варварства. В этом плане введение задним числом «случайного налога на случайную прибыль», полученную в 2022 г., выглядит симпатичнее (однако не менее опасно): хотя и в нарушение запрета ретроактивного применения, но открыто, дискуссионно и с попыткой экономического обоснования.

Контрольная деятельность ФНС России попала в поле зрения Счетной палаты РФ, которая проанализировала организацию и проведение выездных налоговых проверок, а также взыскание доначисленных сумм. Результаты этой работы обобщены в отчете Счетная палата оценила эффективность выездных налоговых проверок ФНС России // Сайт Счетной палаты РФ. 23.02.2023. URL: https://ach.gov.ru.. Один из номеров периодического издания СП РФ Бюллетень Счетной палаты. 2023. № 2 (303). URL: https://ach.gov.ru. целиком посвящен проблемам налогового контроля. А в этом же номере «Налоговеда» опубликовано интервью аудитора Счетной палаты А.Н. Батуркина, в котором он ответил на уточняющие вопросы редакции Читайте «Наши запросы информации стали для ФНС сигналом к тому, чтобы изменить подходы к проведению ВНП» на с. 13–21..

Аудиторы отметили многие проблемы, на которые уже давно обращали внимание авторы «Налоговеда». В частности, отсутствие нормативного регулирования предпроверочного анализа Сосновский С.А. Необходимость формализации предпроверочного анализа // Налоговед. 2022. № 4. С. 35–44; Тарибо Е.В. Конституционные рамки предпроверочного анализа // Налоговед. 2022. № 8. С. 17–21.. Есть только ведомственная регламентация с грифом «для служебного пользования». Налоговые органы не считают своей обязанностью информировать налогоплательщиков о проведении в их отношении предварительных проверочных мероприятий и о выявленных рисках. Да и сама система критериев рисков далека от совершенства: для проверок часто отбираются законопослушные и добросовестные налогоплательщики. Удельный вес безрезультативных проверок увеличился с 4,8% в 2019 г. до 5,4% в 2021 г. Средняя продолжительность проверок – порядка семи месяцев – также не имеет тенденции к снижению.

В чрезвычайных экономических условиях, когда разрабатываются дополнительные меры налоговой поддержки бизнеса (правда, наряду с мерами, увеличивающими бюджетные поступления), особенно важно, что давно существующие механизмы, позволяющие компаниям оставаться на плаву, фактически не работают. Аудиторы вновь отметили давно известную невостребованность рассрочки платежей налогов (подп. 7 п. 2 ст. 64 НК РФ) и неэффективность этой меры для поддержания платежеспособности и финансовой устойчивости налогоплательщиков.

Особое внимание аудиторов привлекает неумеренность налоговых органов при истребовании документов Подробнее об этом см.: Истребование документов при проверках: пределов нет? // Налоговед. 2022. № 1. С. 57–63; Литвинова К.Ю., Штукмастер И.Б. Истребование документов вне налоговой проверки // Налоговед. 2021. № 1. С. 21–29; Разгулин С.В. Об истребовании документов на основании статьи 93.1 НК РФ // Налоговед. 2021. № 10. С. 44–51; Цыганков В.В. Истребование налоговым органом документов вне рамок проведения налоговых проверок. Пределы допустимого // Налоговед. 2021. № 10. С. 23–31.. Уже в ходе аудиторской проверки ФНС России отреагировала на замечания изданием особого документа – манифеста «Разумное истребование». Его задача – добиться единообразного поведения налоговых органов при истребовании документов (см. текст во врезке).

Как отмечает Служба Разумное истребование – новые принципы налоговых органов // Сайт ФНС России. 21.02.2023. URL: https://www.nalog.gov.ru., в манифесте восемь установок (принципов), направленных на аккуратность использования полномочий по истребованию документов (информации) у налогоплательщиков и на минимизацию издержек.

И первая из этих установок – законность. Остальные семь так или иначе объясняют, как надо действовать, чтобы законность не нарушать. Например, установка на однократность означает, что нельзя истребовать документы (информацию) в том случае, если налогоплательщик представлял их в налоговый орган ранее (п. 5 ст. 93 НК РФ).

Ну что же, подобные манифесты – новомодная форма ведомственного управления. Раньше манифесты издавали цари. Это были торжественные акты, в которых объявлялось о важном решении или чрезвычайном событии. Всего известно 115 манифестов, принятых почти за два столетия. Этим не злоупотребляли, уважали форму Держава и скипетр. Правовые акты российских монархов: из собрания Государственного исторического музея. М., 2018. С. 9..

Что это теперь: клятва ФНС России соблюдать закон или форма ведомственных увещеваний? Зачем она вообще нужна и имеет ли какое-то правовое значение? Просто для того, чтобы выглядеть идущим в ногу со временем, приверженцем передовых взглядов?

Понятно, что изначально проблема в низком качестве правового регулирования. Нормы НК РФ об истребовании документов и информации аморфны. Они устарели. Никакими манифестами это не лечится.

Можно ли уволить или лишить премии инспектора за то, что тот не следовал установкам манифеста? Может ли налогоплательщик, защищая свои права в суде, сослаться на нарушение инспекцией этих установок? Может ли суд, обосновывая свое решение, указать, например, на нарушение установки № 6? Отрицательные ответы очевидны.

ФНС России по теме истребования документов должна была бы издать приказ, зарегистрировать его в Минюсте России, официально опубликовать. Тогда бы это действительно был способ урегулировать отношения по истребованию документов и информации. А издание подобных манифестов – чиновничья симуляция активной деятельности. Креатив по форме, бутафория по существу.

Источник: «Налоговед»