Загрузка...

Неюбилейные заметки // К 15-летию Налогового кодекса

В России, как ни странно, никто не отметил юбилей Налогового кодекса (НК), а 1 января – это ровно 15 лет, как НК действует, начиная с первой его части. К этой дате мы провели небольшое исследование. За 15 лет было принято 336 законов, которые внесли изменения в НК – в среднем по 22 закона в год (подробнее см. файл). Это стало системной проблемой, требующей концептуальных изменений в самом законодательном процессе.

Рекордсменом был 2011 год, когда было принято сразу 39 законов, вносящих изменения в НК. В прошлом году можно было отметить рекорд по количеству изменений в часть первую НК - 14 законов. К ним в прошлом году добавилось еще и постановление пленума ВАС по применению первой части НК. Если же учесть, что НК охватывает не все налоги и платежи (налог на имущество граждан, таможенные пошлины, социальные взносы и пр. находятся за пределами НК), то изменений в налоговом законодательстве гораздо больше.

Я помню, когда праздновалось двадцатилетие Конституции, и было одно заседание с участием С.Е. Нарышкина, В.Н. Плигина и других руководителей Думы, встал вопрос о том, что это не парламент, а «взбесившийся принтер». В 2011 году был общий рекорд - 450 законов. Говорили, что это перебор и больше такого не будет. Но в 2013 году – очередной рекорд, 452 закона. Если посчитать за последние 10 лет, то около 9% из общего числа законов – это налоговые законы, только касающиеся НК. А если туда, соответственно, учесть другие законы, касающиеся финансовых платежей, то далеко за 10%.

Судебная практика с этими показателями коррелирует: если в общей массе законодательства налоги составляют больше 10%, то и в общей массе прецедентных актов ВАС постановления по налоговым делам составляют около 20%. Объем налоговых дел, несмотря на многочисленные поправки в законодательства, большой. Чем он вызван? Когда принимали НК, была принята принципиальная позиция, что у нас больше не будет инструкций по налогам. От практики 90-х годов, когда были маленькие тоненькие закончики и толстенные инструкции, решено было отказаться, и совершенно правильно. Но законы все равно не прорабатывались, требовали толкования, и вместо инструкций эту функцию стал выполнять суд путем приятия прецедентных решений.

Казалось бы, судебная практика должна была остановить «взбесившийся принтер», но вал поправок в НК не идет на убыль. Я думаю, что причин много, но если говорить о сугубо юридических причинах, то основная в том, что предлагать налоговые поправки может и правительство, и депутаты. Первое, что надо сделать, - это отказаться от смешанной инициативы в пользу правительственной. Для этого, конечно, надо поменять Конституцию, но понятно, что все когда-то кажется несбыточным и сумасшедшим…

Об этом надо говорить, и такое предложение имеет глубокие исторические корни. Во многих зарубежных конституциях прямо записано: у депутатов есть законодательная инициатива, кроме налогов. В Англии такая ситуация, в Португалии, в Канаде. Это совершенно нормально: когда в те времена начали создаваться парламенты, то они создавались для того, чтобы сословия через парламенты давали разрешение королю на взыскание налогов. И поскольку парламент не может быть хуже короля, он не может сам предлагать налоги - он может только одобрять или не одобрять. Поэтому у них и нет налоговой инициативы. У нас вроде есть фильтр – законопроекты, влияющие на бюджет, должны рассматриваться только при наличии заключения правительства. Фильтр, однако, не работает: на этапах второго и третьего чтения в законопроекты вносятся поправки, не имеющие отношения к первоначальной концепции.

Во-первых, необходимо установить только правительственную инициативу, причем именно правительственную, а не ведомственную. Есть ситуации, когда не правительство, а конкретные ведомства через Минфин, через депутатов проводят свои поправки. В такой ситуации задача – канализировать правительственную инициативу: она не может быть де-факто министерской, а вноситься через депутата. Поэтому вопрос об изменении Конституции, об ограничении – самый главный, без чего мы не добьемся ограничения числа законов.

Во-вторых, в Конституции, или в конституционном законе о законах, о котором уже давно идет речь, нужно установить правило, что никакие налоговые поправки не могут включаться в неналоговые законы. Это сразу сократит число изменений.

Третий момент. Необходимо установить, что все налоговые поправки должны идти как глава в законе о бюджете на следующий год. Чем, например, можно оправдать, что в прошлом году были приняты три отдельных закона по налоговому администрированию? Один шел от Следственного комитета России, другой - от Минфина, третий - от Федеральной налоговой службы. А по сути, решалось в них одно и то же. Сводить все эти поправки стало сущим наказанием для профессионалов, а как гражданам в этой ситуации быть? Поэтому, как в нормальных юрисдикциях, инициатива должна идти централизованно, а для этого тоже должна быть норма в конституционном законе, нормы НК недостаточно. Можно вспомнить историю 1999 года, когда до 1 декабря 1998 года регионы не успели принять свои законы о налоге с продаж. Тогда ради того, чтобы налог с продаж можно было собирать в 1999 году, Госдума приостановила на этот год действие ст. 5 НК, определяющий порядок вступления налоговых законов в силу.

Это показывает, что никакие гарантии не действуют, если они установлены в рядовом законе, даже если этот закон – Кодекс. В 1999 году депутаты показали, что кодекс – это обычный закон. Поэтому такого рода нормы должны быть установлены в Конституции, и ничего в этом нет необычного.

Подробнее...

Возврат к списку

Отправить статью

Для получения доступа к Обзорам судебной практики по налоговым спорам необходимо оформить подписку.

Год

30000 рублей + НДС

Подписаться
Я уже подписчик

Необходимо авторизоваться чтобы получить доступ

Авторизоваться

По вопросам подписки обращайтесь, пожалуйста, к Маргарите Завязочниковой
E-mail: m.zavyazochnikova@pgplaw.ru
Nел. +7 (495) 767 00 07

28.09.2022
Александр Виноградов в «Топ 100 директоров по персоналу»
28.09.2022
Елена Соколовская выступила на Антимонопольном форуме 2022
15.09.2022
Внесудебное урегулирование спора между двумя клиентами компании
15.09.2022
Сайт «Пепеляев Групп» признан лучшим среди российских юридических фирм
07.09.2022
Наталья Присекина рассказала на ВЭФ о Международном коммерческом арбитражном суд...
07.09.2022
«Пепеляев Групп» оказала правовую поддержку АО «КТК-Р» в ходе судебного разбират...
02.09.2022
Усиление IP-практики «Пепеляев Групп»
29.08.2022
Юристы «Пепеляев Групп» провели семинар для корейского бизнеса во Владивостоке