Неюбилейные заметки // К 15-летию Налогового кодекса
В России, как ни странно, никто не отметил юбилей Налогового кодекса (НК), а 1 января – это ровно 15 лет, как НК действует, начиная с первой его части. К этой дате мы провели небольшое исследование. За 15 лет было принято 336 законов, которые внесли изменения в НК – в среднем по 22 закона в год (подробнее см. файл). Это стало системной проблемой, требующей концептуальных изменений в самом законодательном процессе.
Рекордсменом был 2011 год, когда было принято сразу 39 законов, вносящих изменения в НК. В прошлом году можно было отметить рекорд по количеству изменений в часть первую НК - 14 законов. К ним в прошлом году добавилось еще и постановление пленума ВАС по применению первой части НК. Если же учесть, что НК охватывает не все налоги и платежи (налог на имущество граждан, таможенные пошлины, социальные взносы и пр. находятся за пределами НК), то изменений в налоговом законодательстве гораздо больше.
Я помню, когда праздновалось двадцатилетие Конституции, и было одно заседание с участием С.Е. Нарышкина, В.Н. Плигина и других руководителей Думы, встал вопрос о том, что это не парламент, а «взбесившийся принтер». В 2011 году был общий рекорд - 450 законов. Говорили, что это перебор и больше такого не будет. Но в 2013 году – очередной рекорд, 452 закона. Если посчитать за последние 10 лет, то около 9% из общего числа законов – это налоговые законы, только касающиеся НК. А если туда, соответственно, учесть другие законы, касающиеся финансовых платежей, то далеко за 10%.
Судебная практика с этими показателями коррелирует: если в общей массе законодательства налоги составляют больше 10%, то и в общей массе прецедентных актов ВАС постановления по налоговым делам составляют около 20%. Объем налоговых дел, несмотря на многочисленные поправки в законодательства, большой. Чем он вызван? Когда принимали НК, была принята принципиальная позиция, что у нас больше не будет инструкций по налогам. От практики 90-х годов, когда были маленькие тоненькие закончики и толстенные инструкции, решено было отказаться, и совершенно правильно. Но законы все равно не прорабатывались, требовали толкования, и вместо инструкций эту функцию стал выполнять суд путем приятия прецедентных решений.
Казалось бы, судебная практика должна была остановить «взбесившийся принтер», но вал поправок в НК не идет на убыль. Я думаю, что причин много, но если говорить о сугубо юридических причинах, то основная в том, что предлагать налоговые поправки может и правительство, и депутаты. Первое, что надо сделать, - это отказаться от смешанной инициативы в пользу правительственной. Для этого, конечно, надо поменять Конституцию, но понятно, что все когда-то кажется несбыточным и сумасшедшим…
Об этом надо говорить, и такое предложение имеет глубокие исторические корни. Во многих зарубежных конституциях прямо записано: у депутатов есть законодательная инициатива, кроме налогов. В Англии такая ситуация, в Португалии, в Канаде. Это совершенно нормально: когда в те времена начали создаваться парламенты, то они создавались для того, чтобы сословия через парламенты давали разрешение королю на взыскание налогов. И поскольку парламент не может быть хуже короля, он не может сам предлагать налоги - он может только одобрять или не одобрять. Поэтому у них и нет налоговой инициативы. У нас вроде есть фильтр – законопроекты, влияющие на бюджет, должны рассматриваться только при наличии заключения правительства. Фильтр, однако, не работает: на этапах второго и третьего чтения в законопроекты вносятся поправки, не имеющие отношения к первоначальной концепции.
Во-первых, необходимо установить только правительственную инициативу, причем именно правительственную, а не ведомственную. Есть ситуации, когда не правительство, а конкретные ведомства через Минфин, через депутатов проводят свои поправки. В такой ситуации задача – канализировать правительственную инициативу: она не может быть де-факто министерской, а вноситься через депутата. Поэтому вопрос об изменении Конституции, об ограничении – самый главный, без чего мы не добьемся ограничения числа законов.
Во-вторых, в Конституции, или в конституционном законе о законах, о котором уже давно идет речь, нужно установить правило, что никакие налоговые поправки не могут включаться в неналоговые законы. Это сразу сократит число изменений.
Третий момент. Необходимо установить, что все налоговые поправки должны идти как глава в законе о бюджете на следующий год. Чем, например, можно оправдать, что в прошлом году были приняты три отдельных закона по налоговому администрированию? Один шел от Следственного комитета России, другой - от Минфина, третий - от Федеральной налоговой службы. А по сути, решалось в них одно и то же. Сводить все эти поправки стало сущим наказанием для профессионалов, а как гражданам в этой ситуации быть? Поэтому, как в нормальных юрисдикциях, инициатива должна идти централизованно, а для этого тоже должна быть норма в конституционном законе, нормы НК недостаточно. Можно вспомнить историю 1999 года, когда до 1 декабря 1998 года регионы не успели принять свои законы о налоге с продаж. Тогда ради того, чтобы налог с продаж можно было собирать в 1999 году, Госдума приостановила на этот год действие ст. 5 НК, определяющий порядок вступления налоговых законов в силу.
Это показывает, что никакие гарантии не действуют, если они установлены в рядовом законе, даже если этот закон – Кодекс. В 1999 году депутаты показали, что кодекс – это обычный закон. Поэтому такого рода нормы должны быть установлены в Конституции, и ничего в этом нет необычного.
