Назад к природе. Экологическим платежам пора вернуть их функцию

Сегодняшнее отношение власти к системе природоохранных платежей и связанных с ними льгот привело к тому, что сама идея платежей утратила содержание. Вместо того чтобы выполнять свою главную задачу – стимулировать экологическую ответственность бизнеса и инвестиции в природоохрану, платежи сделались банальным фискальным бременем. Впрочем, есть список мер – предприняв их, можно вернуть экологическим платежам первоначальный смысл. Подробности в статье управляющего партнера «Пепеляев Групп» Сергея Пепеляева. 

Принцип платности природопользования, который лежит в основе природоресурсных платежей, не сопоставим с платностью в гражданско-правовом значении (не означает возмещения государству стоимости добытых ресурсов или размещения отходов) и отличается от гражданско-правовой ответственности за причиненный ущерб. Негативное воздействие природопользования санкционировано, косвенно допускается (и даже одобряется) через механизм лицензирования. Тем самым признается общественная необходимость деятельности, сопряженной с определенным вредом природе. Негативное воздействие на природу, в связи с которым уплачиваются регулярные платежи, правомерно и в обозримой перспективе неизбежно.

Платность природопользования – лишь общий принцип. Его назначение – обоснование необходимости покрытия публичных издержек на охрану природы не за счет общих налогов, а за счет целевых поступлений от лиц, эксплуатирующих природные ресурсы. Но каждый природопользователь обязан участвовать в природоохране непосредственно, а не только платежами в экологические фонды. Общее конституционное требование бережного отношения к природе (статьи 36, 58 Конституции РФ) конкретизируется в Законе РФ «Об охране окружающей среды» – в предписаниях принимать эффективные экологические меры, в том числе внедрять наилучшие технологии (статья 17). 

Обе формы участия в решении задач природоохраны (платежи в государственные экологические фонды и инвестиции в природоохранные технологии) должны быть связаны. Иначе бремя затрат может оказаться непосильным для природопользователя и несправедливым. Обязательные природоресурсные платежи должны выступать «стимулирующей основой», содействовать экологизации производства, отказу от чрезмерного и нерационального природопользования. Платежи эффективнее стимулируют экологоориентированное поведение, чем меры прямого госрегулирования (квоты, стандарты, эмбарго и др.), и оставляют природопользователям больше свободы для выбора технологий добычи и переработки ископаемых, применения инноваций. 

Очевидно, что перераспределение средств на природоохрану через бюджетные механизмы сопряжено с потерями (объективные затраты на управление, неэффективное расходование и др.). Риск нецелевого использования этих средств очень высок (см. график). При этом крайне важно непосредственное участие природопользователя в решении экологических задач: общество в большей степени заинтересовано в отсутствии вредного воздействия на природу, чем в ликвидации его последствий, средства при этом расходуются гораздо результативнее. 

Поэтому льготы, уменьшающие платеж соразмерно затратам на природоохранные инновации, – это не факультативный элемент платежа, которого могло бы и не существовать. И сам платеж, и льгота установлены именно для того, чтобы подтолкнуть природопользователей к совершению таких затрат. Платежи за загрязнение окружающей среды следует рассматривать как «самоуничтожающиеся» в своей основе. Интерес общества не в том, чтобы суммы таких платежей постоянно росли (это бы означало постоянное ухудшение качества среды), а в том, чтобы они сокращались при росте частных инвестиций в природоохрану. 

Показателем эффективности деятельности государственных экологических надзорных органов должен быть не рост собираемости платежей, а рост доли частных инвестиций природоохранного назначения в общей сумме частных затрат, связанных с загрязнением (инвестиции + обязательные платежи). Сейчас же в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду Федеральная служба по надзору в сфере природопользования отчитывается по двум показателям. Во-первых, на сайте Росприроднадзора сообщается о выполнении плана по сбору платы. Например, по итогам 2015 года план был перевыполнен на 15% (собрано 26,51 млрд. руб. вместо 23,11 запланированных). Во-вторых, «прямой экономический эффект» рассчитывается путем сравнения расходов Росприродонадзора на контрольно-надзорную деятельность и прямых поступлений в бюджет. Так в 2015 года расходы составили 1,1 млрд. руб., а поступления – 29,1 млрд. руб. Эти показатели определяют приоритеты в деятельности природоохранного ведомства в отношении платежей: поступлений должно быть как можно больше.

Как не получают льготы

Приходится ли удивляться тому, что возможности компаний воспользоваться льготами ограничиваются всеми способами? Ограничительную практику госорганов, приемы и способы, которые применяются, чтобы не допустить сокращение платежей, ярко демонстрируют материалы многочисленных судебных споров с участием природопользователей. Судебная практика показывает, что плата за негативное воздействие постепенно теряет свое природоохранное содержание. Невозможность зачета расходов природоохранного назначения фактически отменяет эффективность платежа в целом, поскольку платеж утрачивает свое основное назначение – стимулирующее – и становится банальным фискальным обременением. 

Например, помимо судебных стадий разрешения спора, существует еще 15 бюрократических процедур, опосредующих получение зачета инвестиций природоохранного назначения. Часть этих процедур совершаются на этапе согласования предстоящих расходов на природоохрану. Впрочем, по поводу этих согласований споров, как правило, не возникает, поскольку госорганы не препятствуют вовлечению природопользователей в инвестиционные проекты. Препятствия чинятся на этапе согласования отчетов о выполненных природоохранных проектах. В качестве оснований для противодействия природопользователям-инвесторам приводятся как доводы по существу затрат, подлежащих зачету (например, утверждается, что они не принесли реального экологического эффекта), так и формальные основания (в формах документов не предусмотрено граф для отражения зачета, зачет невозможно оформить через органы казначейства, отсутствует утвержденный порядок зачета и т.д.).

Есть случаи, когда региональные органы Росприроднадзора попросту саботируют выполнение своих обязанностей и даже исполнение судебных решений (см. подверстку на полях с реквизитами дел). В результате такого произвола зачет израсходованных на природоохранные мероприятия сумм становится возможным (на основании судебных решений) только через 5-6 лет! Такая ситуация совершенно нетерпима. Исправление ее требует совершения целого комплекса мероприятий.

Для улучшения ситуации очень важно унифицировать и упростить процедуру получения вычета. Эта процедура должна устанавливаться на федеральном уровне без участия региональных властей. При подтверждении права на вычет участие власти (прежде всего региональных и местных властей, заинтересованных в пополнении своих бюджетов) следует ограничить. Полномочия подтверждения природоохранной ценности сделанных инвестиций должны быть возложены в первую очередь на общественные экологические организации. При этом нужно учесть специфические способы природоохранной деятельности, в частности, предусмотреть возможность децентрализованных вычетов (на уровне производственных единиц) при централизованных природоохранных инвенциях (на уровне холдингов).

Кроме того, необходимо исключить правило об учете затрат на реализацию природоохранных мероприятий раздельно по каждому загрязняющему веществу и классу опасности отходов. Учитывая, что затраты на природоохранные мероприятия многократно превышают размер платы по конкретному загрязняющему веществу и отходу, существующее ограничение существенно тормозит внедрение «зеленых технологий». Поскольку природоохранные программы и инвестиции, как правило, рассчитаны на длительный срок, необходимо предусмотреть возможность зачета природоохранных затрат одного года в счет платежей за ряд лет.

Показатели оценки эффективности работы Росприроднадзора следует изменить: вместо роста собираемости природоохранных платежей нужно оценивать рост общего показателя платы и природоохранных инвестиций при увеличении доли инвестиций в этой сумме. Необходимо установить персональную ответственность руководителей региональных органов Росприроднадзора за незаконный и необоснованный отказ в вычетах, а также предусмотреть ответственность самих органов Росприрооднадзора (в форме уплаты процентов за задержку вычетов, приведшую к переплатам). При этом институт возмещения судебных расходов для компенсации природопользователям затрат на восстановление их нарушенных прав должен применяться гораздо активнее, нежели сейчас. 

И, наконец: все эти меры в совокупности не будут работать эффективно до тех пор, пока будет сохраняться практика общебюджетного (нецелевого) использования платежей за загрязнение окружающей среды. Стяжательство всегда пробьет себе путь. Поэтому ключевое решение видится в реализации концепции целевого использования природоохранных платы на природохранную деятельность. Без этого государственная забота о природе так и останется симуляцией стимулов.

Источник - «Корпоративный юрист»