Избежали многих ошибок

Концепция законопроектов, направленных на исполнение Постановления КС РФ от 31.03.2015 № 6-П, заслуживает поддержки. Авторам проектов удалось верно решить несколько «развилок» разработки. Напрашивались простые, но ошибочные решения, но авторы их избежали. Например, можно было приравнять все ведомственные акты общего действия к нормативным правовым актам. Однако новое средство судебной защиты, учитывая соображения экономии ресурсов судебной системы, лучше вводить лишь для актов общего действия, направленных на многократное, повсеместное использование и создание административной практики.

Для единичных ведомственных толкований, зачастую противоречащих друг другу, достаточно общих правил толкования законов, согласно которым суд уясняет подлинный смысл закона, независимо от позиций какого-либо ведомства. Также был риск, что для ведомственных разъяснений будут установлены некие обязательные формальные требования, например регистрация, а судам будет предписано проверять в основном соблюдение этих формальных требований. Подобный подход не привел бы к эффективной судебной защите от неправомерных ведомственных разъяснений, его практическими последствиями были бы закрытие ведомственных разъяснений от общего ознакомления или многократные констатации нарушения формы издания писем без исследования сути вопроса и правомерности приводимого в письмах толкования законодательства.

Был риск и искусственного усложнения законодательных подходов – создания отдельной процедуры для соответствующей категории дел, хотя достаточно, как правильно сделано в законопроекте, закрепить несколько особенностей дел об оспаривании разъяснительных писем по сравнению с оспариванием нормативных правовых актов. Наконец, верное решение – вверить рассмотрение дел об оспаривании ведомственных разъяснений федерального уровня именно Верховному Суду РФ.

Однако в законопроекте не полностью решены правовые вопросы, связанные с оспариванием ведомственных разъяснений и возникающие уже сейчас. Представляется необходимым дополнить законопроект рядом правовых подходов, без которых новое средство судебной защиты может оказаться малоэффективным.

В частности, необходимо четко решить вопрос о разграничении ведомственных разъяснений, то есть актов толкования, и нормативных правовых актов. Официальный документ, где устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права в силу самого этого акта, а не в качестве разъяснения уже имеющихся норм права, является нормативным правовым актом по своей сути и должен оспариваться как нормативный правовой акт. Нарушение формальных требований к порядку издания нормативных правовых актов должно быть основанием для признания такого акта незаконным, по сути, такой акт является недействительным. Практика процессуальных отказов судов в рассмотрении заявлений об оспаривании таких актов со ссылкой, что нарушение формальных требований лишает их нормативной природы, должна быть пересмотрена, предпочтительно на законодательном уровне. Желательно прямо закрепить признаки нормативного правового акта исходя из содержания акта, а не формы издания.

Вместе с тем правотворчество и толкование права существенно отличаются. Хотя некоторые акты, сформулированные как разъяснительные письма, в действительности создают нормы права, другие разъяснительные письма являются именно толкованиями норм права, а не новыми нормами. При этом разъяснительные письма, содержащие толкование норм права, могут быть обращены к неопределенному кругу лиц, для них и нужен порядок оспаривания в суде.

Необходимо закрепить законодательно признаки ведомственных разъяснений, обращенных к неопределенному кругу лиц: прямой признак – указание подчиненным органам власти и должностным лицам на руководящее значение разъяснений и на обязательность следования им (оговорки «доведите до сведения», «для использования в работе» и т. п.) и косвенный признак – внедрение содержащейся в письме позиции в практику (ссылка на позицию в административных процедурах или судебных спорах с двумя и более лицами). Например, Минфин России включает в свои письма оговорки об их необязательности (эта позиция основана на Письме Минфина России от 07.08.2007 № 03-02-07/2-138), но на практике налоговые органы письмами руководствуются. Поэтому нужно закрепить как прямой, так и косвенный признаки.

Оптимально было бы распространить на ведомственные разъяснения правила действия во времени, установленные для разъясняемых законов: например, ведомственные разъяснения по налоговым вопросам, изменяющие позицию ведомства не в пользу налогоплательщиков, даже правомерные, не должны иметь обратную силу.

Правильное разрешение спора о толковании правовых норм, в том числе в делах об оспаривании ведомственных разъяснений, невозможно без четких руководящих начал толкования. Эти руководящие начала выработаны КС РФ: системность, учет смысла и цели, общих правовых принципов, верховенство прав и свобод человека (постановления от 28.03.2000 № 5-П, 10.04.2003 № 5-П). Настало время закрепить эти требования в законодательстве.

Все изложенные выше вопросы в идеале должны войти в «закон о законах», то есть федеральный закон о нормативных правовых актах. Проект этого закона разрабатывает Минюст России. Однако доработка этого законопроекта затягивается, поэтому сейчас можно было бы закрепить эти подходы для целей судебной оценки и оспаривания нормативных правовых актов и актов толкования (актов общего действия), а в дальнейшем перенести их в «закон о законах».

Процедура рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов официального толкования имеет очевидные достоинства для заявителей. Можно рассмотреть правовой спор превентивно, не дожидаясь, пока на основе ошибочного акта наступят отрицательные последствия. Достаточно, чтобы заявитель участвовал в отношениях, затронутых оспариваемым актом. Решение суда будет распространяться на всех участников соответствующих отношений, не требуется разрешать один и тот же правовой вопрос в нескольких спорах из конкретных правоотношений.

Но за этими достоинствами следует и очевидный риск «преюдиции по праву», если позиция какого-либо заявителя окажется слабо обоснованной и объективно ошибочный акт будет признан судом законным. Судьи не всесильны и не могут самостоятельно выявлять всевозможные пороки оспариваемых актов, сколько бы ни обязывал их к этому закон. Поэтому отказ заявителю должен лишать других лиц возможности оспаривать акт лишь по тем же основаниям, а не всегда.

Кроме того, желательно установить порядок рассмотрения дел такого рода, при котором подлежит раскрытию на веб-сайте суда не только как таковая подача заявления, но и его содержание, а в дело могут вступить иные лица, например соистцы или общероссийские предпринимательские и адвокатские объединения, действующие в интересах широкого круга лиц.

Учитывая широкое общественное значение подобного рода споров, необходимо вернуться к вопросу об их коллегиальном рассмотрении, как было, когда такие споры рассматривал ВАС РФ в соответствии с АПК РФ. Подготовка дела может проводиться единолично, разрешение по существу – коллегиально. Состав суда для рассмотрения таких дел было бы предпочтительно формировать с учетом специализации судей на рассмотрении споров из правоотношений, затронутых актом, который оспаривается. Хотя этот вопрос относится к внутренней организации работы суда и, скорее всего, будет на практике разрешаться именно таким образом, лучше, чтобы на такой подход судебные инстанции были сориентированы указанием закона.

Сейчас в силу ч. 1 ст. 210 КАС РФ невозможно оспорить акт общего действия, утративший силу до обращения в суд, хотя на основе такого акта уже могли сформироваться конкретные отношения и практика. Необходимо сделать возможным оспаривание таких актов, если на их основе все же складываются правовые споры их конкретных правоотношений.

КС РФ сделал в Постановлении оговорку: если «разъяснения… не выходят за рамки адекватного истолкования… законодательства и не влекут изменение правового регулирования… заинтересованным лицам может быть отказано в судебной проверке такого акта в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов».

С учетом контекста Постановления КС РФ отказ в судебной проверке ведомственного разъяснения со ссылкой на верность выработанного толкования в любом случае недопустим на стадии принятия заявления к производству, без исследования позиций сторон по существу спора.

Процессуальный отказ допустим лишь в простых и очевидных ситуациях, когда разъяснение воспроизводит закон и нет спора о толковании или применимости этого закона к определенным отношениям. Если толкование ведомства правильно, но о правильности этого толкования имеется спор, то вывод о правильности толкования можно сделать только в форме отказа заявителю в требованиях по существу спора.

Кроме того, можно обсудить допустимость оставления иска без рассмотрения, если содержащееся в оспариваемом акте толкование правовых норм не применяется к истцу и при этом существует иная правоприменительная практика. Верное толкование норм права в конкретных правоотношениях при таком порядке могло бы сложиться именно в этих правоотношениях с учетом их практических особенностей, которые не всегда могут быть учтены при рассмотрении дела об оспаривании акта толкования.

От редакции: автор участвовал в подготовке жалобы в КС РФ, по итогам рассмотрения которой вынесено Постановление КС РФ от 31.03.2015 № 6-П.

Источник - эж-Юрист