Обзор судебной практики по недропользованию (апрель – сентябрь 2023 г.)
1. Дополнение к лицензии на право пользования недрами не является гражданско-правовой сделкой
Прокурор обратился в суд к АО «Янгелевский горно-обогатительный комбинат» (Общество) с иском о признании недействительным дополнения к лицензии на право пользования недрами, заключенного между Обществом и Департаментом по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу (Департамент).
Как следует из материалов дела, Обществу была выдана лицензия на право пользование недрами (промышленная эксплуатация) Игирминского месторождения кварцевых песков в контурах действующего горного отвода в Нижнеилимском районе. Согласно данным горноотводного акта, площадь горного отвода составила 133 га.
Затем, было принято решение о внесении изменений и дополнений в лицензию. Вследствие исправления технической ошибки площадь участка недр изменена и составила 1,45 кв. км, изменены пространственные границы участка недр.
Полагая, что указанное дополнение заключено с нарушением требований законодательства о недропользовании, повлекло нарушение процедуры изменения границ лицензионного участка и незаконное предоставление участка недр в границах особо охраняемой природной территории и расценивая дополнение к лицензии как гражданско-правовую сделку, порождающую права и обязанности для сторон ее заключивших, прокуратура обратилась в суд с иском о признании дополнения к лицензии недействительным.
Суды отклонили требования Прокурора на основании следующих аргументов.
Лицензия, получение которой носит строго регламентированный законодательством порядок, оформляет, удостоверяет, протоколирует от имени государства тот факт, что конкретное лицо обладает соответствующим видом права недропользования, и сама по себе не порождает для лицензирующего органа и лицензиата каких-либо прав и обязанностей, являясь лишь удостоверением госоргана о наличии права на недропользование, и не является сделкой, которая представляет собой действия физических и юридических лиц, направленные на добровольное установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
Аналогичные лицензии функции распространены судами, в том числе, и на дополнение к лицензии.
Исходя из этого, суды пришли к следующему выводу - правовой режим лицензионной деятельности является административно-правовым режимом, для которого характерно наличие волеизъявление субъекта на добровольное приобретение специального правового статуса и исполнение предусмотренных законом обязанностей, а получаемый в результате исполнения предусмотренных законом обязанностей административный акт следует понимать, как основанное на законе юридически властное решение уполномоченного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти.
Поэтому, правильным способом судебной защиты будет не признание дополнения к лицензии недействительной сделкой, а проверка дополнения лицензии в рамках предусмотренного главой 24 АПК РФ порядка для проверки законности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Постановление АС ВСО от 18.05.2023 по делу № А19-4415/2022
2. Сама по себе неполнота сведений в перечне лиц, входящих в одну группу с недропользователем, не определена в качестве основания для отказа в переоформлении лицензии на пользование недрами, а критерий наличия финансовых возможностей для эффективного и безопасного проведения работ на участке недр определяется в каждом конкретном случае
ООО "Ника" (Общество) обратилось в суд с заявлением к Департаменту по недропользованию (Департамент) о признании недействительным решения об отказе в переоформлении.
Как следует из материалов дела, ООО "Горная компания Саяны" выдана лицензия на право пользования недрами с целью геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, на участке недр "Высотный" в Аскизском районе Республики Хакасия. В последующем, ООО "Горная компания Саяны" решила предать данную лицензию дочернему предприятию - ООО "Ника".
Департамент отказал в переоформлении лицензии на основании следующего:
-
Обществом представлен перечень лиц, входящих в одну группу, с приложением схематического изображения, однако представленная информация, не соответствующая форме, установленной Приказом N 293, в частности, не представлена информация о том, что генеральный директор Общества также является единоличным исполнительным органом подрядной организации;
-
Обществом не доказаны достаточные финансовые возможности, необходимые для эффективного и безопасного проведения необходимых работ на испрашиваемом участке недр.
Суды признали решение Департамента недействительным.
По мнению судов, сама по себе неполнота сведений в перечне лиц, входящих в одну группу, не определена в качестве основания для отказа в переоформлении лицензии на пользование недрами.
Кроме того, законом не определен критерий наличия финансовых возможностей для эффективного и безопасного проведения работ на участке недр, и минимальная сумма денежных средств на счетах заявителя, необходимая для переоформления лицензии.
Департамент указывал, что для выполнения спорных работ на участке недр необходимо наличие финансирования на год в размере 47 000 000 руб., но не представил доказательства, подтверждающие это утверждение.
В связи с чем, суды признали данные, представленные Обществом, достаточными для переоформления лицензии.
Постановление АС ВСО от 12.05.2023 по делу № А33-14666/2022
3. Наличие у недропользователя лицензии на пользование недрами не освобождает его от обязанности соблюдения земельного законодательства и не дает права на осуществление добычи общераспространенных полезных ископаемых на земельных участках сельскохозяйственного назначения
Россельхознадзор обратился в суд с иском к ООО "Устой-М" (Общество) о взыскании 1 035 111 920 руб. вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения.
Как следует из материалов дела, Общество приобрело земельный участок сельхозназначения в собственность, на котором осуществляло разработку карьера по добыче общераспространенных полезных ископаемых, на основании разрешения на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи песчано-гравийной смеси на спорном земельном участке.
По мнению истца, Общество, в результате проведения работ, не связанных с сельскохозяйственным производством, повредило плодородный и потенциально плодородный слои почвы, чем нанесло вред окружающей среде.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска, т.к. Общество имело лицензию на право пользования недрами. По мнению суда, у Камчатского края отсутствовала заинтересованность по сохранению на участке категории земель сельскохозяйственного назначения, в частности, это выразилось в отказе от преимущественного права покупки спорного земельного участка, и последующий перевод данных земель в категорию земель промышленности.
Суды апелляционной и кассационной инстанции не согласились с таким подходом и указали, что земли сельхозназначения могут использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с таким производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). Для работ, связанных с добычей полезных ископаемых, земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть использован лишь после перевода участка из указанной категории. До этого момента его правовой режим использования в силу закона ограничен целевым назначением.
При этом, само по себе наличие у субъекта предпринимательской деятельности лицензии на пользование недрами не освобождает его от обязанности соблюдения земельного законодательства и не дает права на осуществление добычи общераспространенных полезных ископаемых на земельных участках сельскохозяйственного назначения.
Предоставление Обществу права пользования недрами не предоставляют Обществу право на снятие, перемещение и перекрытие плодородного слоя почвы до осуществления перевода земель в другую категорию.
Кроме того, последующий перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного значения в категорию земель промышленности не освобождает лицо от возмещения вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения их нецелевым использованием до осуществления перевода такого земельного участка в иную категорию.
Постановление АС ДВО от 11.04.2023 по делу № А24-3163/2021
4. При продлении сроков работ, связанных с пользованием недрами и предусмотренные лицензией, в условиях экономического кризиса, от недропользователя не требуется детального (подробного) обоснования такого продления
ООО "ВудТрейдКом" (Общество) обратилось в суд заявлением к Департаменту по недропользованию (Департамент) о признании незаконным решения комиссии Департамента об отказе во внесении изменений в лицензию.
Как следует из материалов дела, Обществу 21.06.2021 выдана лицензия с целевым назначением и видами работ: для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых.
02.08.2022 Общество в адрес Департамента направило заявку об изменении условий лицензии, а именно - продление до 2 лет (всего 36 месяцев с учетом ранее прошедшего периода) сроков выполнения работ, связанных с пользованием недрами.
Общество обосновывало продление срока тем, что возникли обстоятельства существенно отличающихся от тех, при которых право пользования недрами было предоставлено, в частности контрагентом Общества не исполнен договор на проектные работы, у Общества по итогам 1 полугодия 2022 года убыток составляет 4 638 тыс. руб., в связи с резким изменением политической и экономической ситуации в стране нарушилась имеющаяся логистика с торговыми партнерами, произошло снижение цен на предоставляемые услуги и продукцию, резкий рост цен практически на все виды запасных частей, материалов, дефицит запасных частей иностранного производства и др.
Департамент в продлении срока отказал в связи с недостаточной обоснованностью внесения заявленных обществом изменений.
Суды признали отказ Департамента незаконным исходя из следующих аргументов.
Согласно постановлению Правительства РФ от 12.03.2022 № 353 об особенностях разрешительной деятельности в РФ в 2022 году (Постановление № 353), по заявкам недропользователей допускается возможность продления до 2 лет сроков выполнения работ, связанных с пользованием недрами, предусмотренных лицензией.
Такая норма направлена на предоставление субъектам предпринимательской деятельности мер государственной поддержки в условиях кризиса экономики.
В данном случае, право пользователя недр на продление сроков выполнения работ, связанных с пользованием недрами обусловлено общеизвестными фактами, и поэтому для реализации указанного права от недропользователя не требуется детального (подробного) обоснования.
Постановление АС ВСО от 20.06.2023 по делу № А33-27893/2022
5. Если недропользователь предпринимал необходимые меры по соблюдению лицензионных требований, то ему не может быть отказано в продлении лицензии лишь по формальным требованиям, без учета всех обстоятельств
ООО «Сохатинский карьер» (Общество) обратилось в суд заявлением к Министерству экологии и рационального природопользования (Министерство) о признании незаконным решения об отказе в продлении лицензии на право пользования недрами.
Из материалов дела следует, что Обществу был предоставлен в пользование участок недр с разрешенным видом пользования: добыча метаморфической породы гнейс (строительный камень).
До окончания срока действия лицензии Общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о продлении срока действия лицензии.
Обществу было отказано, т.к. фактический объем добычи за 2017-2019 годы, составил меньше предусмотренного согласованными планами развития горных работ за указанный период.
Суды признали отказ Министерства незаконным по следующим основаниям.
Суды установили, что Общество принимало все меры по соблюдению лицензионных требований, в частности заключило договор на корректировку проектной документации, связанной с изменением годовой производительности карьера и изменением календарного плана горных работ, с учетом выявленных при добыче полезного ископаемого обстоятельств.
Таким образом, Министерство при принятии решения об отказе внесения изменений и дополнений в лицензию руководствовалось лишь формальными требованиями, без учета фактических обстоятельств дела, принципа соразмерности (пропорциональности) принятых мер и допущенных Обществом нарушений, а также последствий принятого решения, без учета характера допущенных нарушений и конкретных обстоятельств, при которых допущены указанные в оспариваемом отказе нарушения, а также без учета добросовестного поведения Общества в период действия лицензии.
Постановление АС ВСО от 14.09.2023 по делу № А33-22109/2021
6. При рассмотрении споров об оспаривании решения о досрочном прекращении права пользования недрами, суд должен оценить наличие основания, указанного в решении, при этом, такое основание не может быть произвольно подменено иным основанием
ООО «Егорье» (Общество) обратилось в суд заявлением о признании недействительным решения Департамента по природным ресурсам и экологии (Департамент) о досрочном прекращении права пользования недрами.
Как следует из материалов дела, Обществу была выдана лицензия на право пользования недрами.
Департамент своим решением досрочно прекратил право пользования недрами, сославшись на нарушение Обществом лицензионных условий, что привело к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, животных, кроме того, нанесен непоправимый вред плодородному слою почв и древесным насаждениям.
Нижестоящие суды отказали Обществу в удовлетворении заявления, посчитав, что нарушения Обществом лицензионных условий доказаны.
Суд кассационной инстанции направил дело на новое рассмотрение.
Кассационный суд отметил, что нижестоящие суды не указали на конкретные доказательства, в которых надлежащим образом зафиксированы вмененные Обществу нарушения. Также, нижестоящие суды не оценили доказательства по делу полученные в рамках проведения прокурорской проверки и соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий Департамента на предмет соблюдения законности при их получении.
Кроме того, в решении Департамента было указанно конкретное основание прекращения права Общества на пользование недрами - возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами.
Поэтому такое основание прекращения права Общества на пользование недрами не может быть произвольно подменено иным основанием, в связи с чем, нижестоящим судам необходимо было оценить доказанность наличия в результате действий Общества возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.
Однако, нижестоящее суды оценивали все выявленные Департаментом факты, вмененные Обществу в качестве нарушений.
При этом, вопреки выводам судов, само по себе возникновение угрозы животному миру, почвам и древесным насаждениям п. 1 ст. 20 Закона № 2395-1Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".
не поименовано в качестве основания для досрочного прекращения права пользования недрами.
Постановление АС ЦО от 18.09.2023 по делу № А62-15/2023
7. При изъятии земельных участков для государственных нужд, суды должны установить, насколько экономически и социально выгоднее для публичного образования возможное после изъятия использование участка по сравнению с предшествующим использованием
ООО «РегионЭнергоТранс» (Общество) обратилось в суд заявлением о признании недействительным приказа Департамента по недропользованию (Департамент) об изъятии земельных участков для государственных нужд.
Как следует из материалов дела, Департамент издал приказ об изъятии у Общества, принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в связи с осуществлением ООО «Сибантрацит Кузбасс» недропользования в соответствии с лицензией на пользование недрами.
Общество посчитало, что приказ Департамента вынесен исключительно в целях получения выгоды ООО «Сибантрацит Кузбасс». Кроме того, не доказано наличие непосредственно государственных нужд в изъятии земельного участка.
Нижестоящие суды согласились с позицией Общества и указали, что Департамент не смог доказать наличие государственного интереса в изъятии земельного участка.
Также деятельность лицензиата, лишь опосредованно служащая публичным интересам и направленная на извлечение прибыли самим заявителем, не определяет наличия государственных нужд, удовлетворение которых посредством лишения собственности иных лиц допускается лишь в исключительных случаях.
Кроме того, Департамент проигнорировал факт наличия публичного сервитута на изымаемом земельном участке, которого достаточно для целей недропользования.
Кассационный суд не согласился с доводами нижестоящих судов и отправил дело на новое рассмотрение.
Кассационный суд отметил, что одним из важнейших аспектов оценки судов в соответствующих спорах является выяснение вопроса о том, насколько экономически и социально выгоднее для публичного образования возможное (после изъятия) использование земельного участка по сравнению с предшествующим.
Кассационный суд также привел возможные критерии такой оценки:
-
сравнительный анализ налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ от производственной деятельности землепользователей;
-
количество создаваемых и существующих рабочих мест;
-
развитие инженерно-транспортной инфраструктуры;
-
наличие либо отсутствие ущерба окружающей природной среде и др.
Кассационный суд отметил, что нижестоящими судами не исследовался вопрос о том, насколько экономически, социально выгоднее для публичного образования возможное (после изъятия) использование земельного участка для целей добычи полезных ископаемых и выполнения Государственной программы по проведению ликвидационных работ с попутной добычей полезных ископаемых, по сравнению с предшествующим использованием, которое ведется в настоящее время Обществом.
Кассационный суд посчитал необходимым установить следующие обстоятельства:
-
виды экономической деятельности Общества;
-
получаемые от использования земельного участка доходы;
-
вопрос о действительном экономическом эффекте выполнения условий лицензии и реализации комплексной государственной программы для ООО «Сибантрацит Кузбасс» и др.
Исследование критериев экономической и социальной целесообразности изъятия земельного участка позволит сделать вывод о наличии или отсутствии публичного интереса, направленного на такое изъятие.
Постановление АС ЗСО от 15.08.2023 по делу № А45-25968/2022
8. Если лицо, которое самовольно пользовалось недрами, действовало в условиях крайней необходимости, оно освобождается от возмещения вреда
Росприродназдор обратился в суд с иском к ООО «Водоканал» (Общество) о возмещении вреда, причиненного в результате самовольного пользования недрами.
Как следует из материалов дела, Общество осуществляло добычу подземных вод из водозаборных скважин, расположенных на участках недр без лицензии на право пользования недрами.
Суд первой инстанции удовлетворил требования Росприроднадзора.
Суды апелляционной и кассационной инстанции не согласились с решением суда первой инстанции исходя из следующего.
Между Обществом и МУП «Жирновское городское хозяйство» был заключен договор аренды имущества, с помощью которого Общество должно было оказывать услуги по водоснабжения и водоотведению.
Однако, находясь в состоянии банкротства МУП «Жирновское городское хозяйство» не передало необходимое имущество по договору аренды Обществу.
Суды отметили, что имеющаяся неопределенность препятствовала обращению Обществом за переоформлением лицензии на пользование недрами, так как фактически в этот период водоснабжение и водоотведение осуществлялось другим субъектом - арендодателем.
По мнению судов, Общество предприняло все необходимые меры для обеспечения бесперебойного водоснабжения (водоотведения) населения Жирновского муниципального района Волгоградской области в условиях банкротства муниципального предприятия, а также для получения разрешающих документов, в том числе лицензии на пользование недрами.
Кроме того, Общество выполняло обязанности водоснабжающей организации по заданию органа местного самоуправления для обеспечения снабжения населения питьевой водой, а также являлось единственной водоснабжающей организацией на территории муниципального района.
Не обеспечение населения питьевой водой повлекло бы неблагоприятные последствия для населения, в том числе в сфере санитарно-эпидемического благополучия, создало бы угрозу здоровью граждан.
В связи с этим, суды пришли к выводу о необходимости освобождения Общества от возмещения вреда, причиненного в результате самовольного пользования недрами.
